【作者简介】秦前红，武汉大学纪检监察研究院院长、教授
巡视监督在全面从严治党中具有重要战略地位，是党和国家监督体系的重要组成部分。近年来，各地在巡视监督与其他监督贯通协调机制方面进行了积极探索，形成了党内监督贯通、国家监督协调、社会监督联动三种模式。２０２４年修订的《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《条例》）进一步明确和细化了巡视工作的领导体制和工作机制。在完善党和国家监督体系的大背景下，应以此次条例修订为契机，充分发挥巡视监督的统筹协调作用，强化其贯通性，针对不同监督类型制定相应的衔接规范，加快巡视监督与其他监督的信息互通共享，深化巡视整改联动闭环机制建设。
一、巡视监督与其他监督贯通协调的时代背景与理论基础
巡视监督的初步形态源于中国古代的监察体系。在马克思主义理论的指导下，结合党的实践和中国实际情况，巡视制度在党的建设、国家改革与发展进程中发挥了重要作用。进入新时代，巡视监督成为党和国家监督体系的关键一环，党中央不断强化对中央巡视工作的领导，确立了中央巡视工作的指导方针，每次巡视结束后都认真听取巡视情况汇报。在十八届中央委员会的任期内，党中央共组织开展了１２轮中央巡视，在党的历史上首次实现一届任期内对巡视对象的全面覆盖。进入十九届中央委员会时期，中央首次将中央纪委国家监委机关、中央办公厅、中央组织部等重要部门纳入巡视范围，进一步强化了巡视工作的力度和效果。党的二十大报告提出：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。”党的二十大召开后，二十届中央巡视将常规巡视、专项巡视、机动巡视等多种方式相结合，高效推进巡视全覆盖任务，目前已接近完成５０％的全覆盖目标。
２０２４年修订的《中国共产党巡视工作条例》是自２０１５年８月党中央印发实施《中国共产党巡视工作条例》以来的第二次修订，体现出以习近平同志为核心的党中央对巡视工作的高度重视。《条例》首次以党内法规形式明确巡视工作应当加强与其他监督的贯通协调，将“协同性”作为巡视工作的重要原则。作为党内监督的战略性制度安排，巡视监督与各类监督贯通协调是完善党和国家监督体系的关键环节。从理论上看，巡视监督与其他监督的贯通协调根植于党的自我革命理论和整体性治理理念。作为政治监督的核心形式，巡视监督具有权威性、政治性和全覆盖特征，而纪检监察监督侧重执纪问责、审计监督擅长专业核查、人大监督体现人民主权、舆论监督反映群众诉求，各类监督在职能上的互补为贯通协调提供了可能空间。《条例》将“落实巡视监督以及审计、财会、统计等其他监督发现问题整改的情况”列为巡视重点，这是基于不同监督形式的功能差异而作出的制度设计。从实践需求看，这些监督必须统筹联动、一体推进，协同配合、衔接贯通。因此，建立健全贯通协调机制是破解各类监督碎片化问题的必然选择。这种协调不是简单叠加，而是通过制度设计将各类监督的优势转化为治理效能，使监督工作在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上更加协同，体现了中国特色社会主义监督制度不同于西方三权分立等控权理论的鲜明特色。
二、巡视监督与其他监督贯通协调的实践进展与典型模式
新时代以来，党和国家监督体系不断完善，这个体系包含党内监督、国家监督、社会监督等多种监督，而“党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的”。巡视是党内监督的重要组成部分，是我们党为了加强自身建设，确保党的纪律和规矩得到遵守，维护党的先进性和纯洁性而设立的。近年来，各地不同部门围绕巡视监督与其他监督协同进行了积极探索，形成了一批可复制、可推广的实践经验，这些探索大致可分为与党内监督贯通、与国家监督协调、与社会监督联动三大主题类型。
与党内监督贯通。“纪巡”联动机制成为与党内监督贯通的代表性模式。《条例》明确巡视组可抽调纪检监察机关骨干参与，为这种机制的贯通提供了制度依据。河北省在“纪巡”联动的探索方面作出示范。２０２５年，河北省委巡视机构与省纪委监委协同合作，构建了“五方会商”问题线索处置机制，该机制涵盖巡视办、巡视组、案管室、信访室以及监督检查室。通过纪检监督与巡视工作的紧密联动，有效凝聚了监督合力，显著提升了巡视发现问题线索的精准度和成案率。此外，河北省委巡视办制定会商工作方案，推动提升会商效率，保障会商过程规范化程序化。据统计，自十届河北省委第五轮巡视启动以来，河北省积极运用“五方会商”机制，累计移交问题线索１２５２件。与前四轮巡视相比，该机制使巡视发现问题线索的成案率平均提高了７．７％。
与国家监督协调。巡视监督与国家监督的结合，是完善党和国家监督体系的重要内容。国家监督涵盖人大监督、行政监督、司法监督、审计监督等多种形式，这些监督各有其职责范围和监督重点。首先，“人大＋巡察”协同监督开创了监督的新路径。巡视监督作为党内监督的重要形式，具有高度的政治权威性和组织权威性。人大监督作为国家权力机关的监督，享有派生自人民的第一性监督权，具有法律权威性和广泛的民意基础，两者结合，能够形成强大的监督合力，增强监督的权威性和公信力。在“人大＋巡察”协同监督的探索上，湖南省芷江侗族自治县建立了人大与巡察办季度联席会议制度，在开展《中华人民共和国中小企业促进法》的执法检查工作中，该县人大常委会邀请县委巡察办全程参与，形成优化营商环境专项监督情况报告，向县委提出重要建议。此举既发挥了人大监督的法定第一性监督的优势，又借助巡察的政治穿透力，形成了党和国家的监督合力。在人大外，巡视机构也可为其他国家监督机构提供支持，如协助开展专项检查、提供监督线索等。例如，海南海口等地探索实施了“巡察＋统计”联动监督机制，将巡察工作的权威性与统计工作的专业性有机结合，更精准地发现经济领域的问题。这种模式的核心是通过人员互通、信息共享、成果共用实现优势互补，让专业人士通过巡视监督的贯通功能更方便地进入专业监督领域。
与社会监督联动。在反腐败体系建构的思路中，社会方面的作用不容忽视。社会监督的主体在所有监督里最为广泛，包括人民群众、社会组织、媒体等，这种广泛的监督主体不仅可使监督覆盖社会的各个领域，形成全方位、多层次的监督网络，而且体现了人民民主权利，是人民群众参与国家和社会管理的重要途径。在信息时代，“巡察＋媒体”模式是巡视监督与社会监督结合的重要创新，通过与媒体合作，借助媒体的传播力和影响力，巡察机构能广泛收集群众意见和相应线索。例如，江苏省泰州市不仅灵活运用“大喇叭”到村、“宣传单”入户、“联系卡”等人民群众喜闻乐见的方式发布巡察信息，定制发放带有巡察标志字样的生活用品，让群众充分知晓巡察、扩大巡察影响，还充分运用信息化手段，全面推广“码上巡察”，积极打造“泰巡一点通”“ｅ路同巡”等巡察线上平台，通过“大数据”赋能智慧监督，更加全面准确掌握真实情况。这种模式将自上而下的巡视监督与自下而上的群众监督相结合，既拓宽了问题来源渠道，又增强了巡视工作的社会公信力。
三、巡视监督与其他监督贯通协调的现实梗阻与破解之道
从实践成效来看，上述探索已经取得了显著成果。然而，必须认识到，尽管《条例》明确了巡视工作的领导体制和工作机制，但体制问题的解决并不意味着所有问题都能迎刃而解。在巡视监督与其他监督的贯通协调机制方面，仍存在诸多需要进一步完善的地方。
第一，在贯通机制层面，虽然《条例》明确了纪检监察机关、组织部门等应协助和支持巡视工作，但在实际操作中，各监督主体之间的协同关系尚未完全理顺，尤其是跨层级监督在程序衔接上存在模糊地带，导致各监督部门责任边界不够清晰，影响了监督资源的高效利用，而且巡视与其他监督在监督流程、重点任务的衔接上也不够紧密。另外，当前信息共享机制不够完善，现有数据共享机制与资源整合平台建设缺乏统一标准，不同部门、不同层级之间信息流通不畅，制约了监督合力的有效发挥。
第二，在责任划分方面，部分领域监督责任划分还不够精细，导致问责的精准性受到影响，出现监督效能削弱或责任推诿的现象。《条例》虽然以列举法规定了各巡视主体、各层级、各单位的巡视责任，但在责任层次区分上仍有不清晰的情况。在纵向层面，中央、省、市、县等各级巡视机构的具体职责和工作重点存在重叠，导致责任划分不够清晰。在横向层面，尽管《条例》作出了相关规定，但在涉及多部门协同监督的事项中，各部门的具体责任仍难以明确界定。
第三，在外部环境层面，基层情况千差万别，巡视监督与其他监督在基层的落地面临诸多挑战。虽然《条例》首次把村以及社区党组织纳入县级党委巡察范围，扩大了巡视巡察范围，但实践中一些基层单位对巡视工作仍存在抵触情绪，不积极配合，影响了《条例》实施过程中的监督效果。另外，社会监督、舆论监督等外部监督环境还不够完善，未能充分发挥对巡视监督的补充作用。一方面，部分社会公众对巡视监督的重要性认识不足，认为巡视工作是党内的事务，与自己关系不大，缺乏参与监督的积极性和主动性。一些人即使知晓自身有监督的权利，也因担心可能遭受打击报复等因素而选择沉默。另一方面，虽然我国宪法法律对公民的监督权进行了规定，但在社会监督参与巡视监督的具体实践中，缺乏专门的、细化的条款来保障监督主体的合法权益，如对举报人保护的措施不够完善，导致一些人因担心自身安全和利益受损而不敢监督。
总的来说，实现巡视监督与其他监督的贯通协调是一项复杂的系统工程，需要从多个维度协同发力，构建党委统一领导、巡视机构统筹协调、各类监督贯通协同、人民群众参与支持的立体化监督格局。唯有如此，才能真正形成监督合力，最大限度释放监督效能。
突出巡视监督的统筹作用。巡视具有贯通性，不仅具备连接各项监督的“纽带”作用，而且可以起到激活各项监督的“前哨”作用。《条例》对巡视工作体制的完善与发展，展现了以制度建设为主线的修例思路，《条例》第五条对相关主体协助、支持、配合、参与巡视提出了要求。在此原则下，应以巡视监督为监督枢纽，强化纪检监察机关、组织部门协助责任和有关职能部门支持巡视的职责，在已有的巡纪配合、巡审联动等协同监督模式基础上，继续推动并深化巡视监督与宣传、统战、政法、保密、审计、财政、统计、信访等多部门的协同合作，加强巡视监督与行业监督的联动与融合，突出巡视监督对各项监督的统筹作用。
区分不同监督类型制定衔接规范。为了确保监督工作的协调性和有效性，应做好巡视与其他监督在规范层面的协调衔接。应区分不同监督类型并制定衔接规范，既可以专门制定出台衔接规范，也可以在相应党规国法中增设衔接条款。《中华人民共和国监察法》已于２０２４年完成修正并且在２０２５年正式实施，其与包括《条例》在内的众多规范存在交集而具有实现衔接的必要。从法制统一的角度，应适时修订完善《中国共产党纪律检查委员会工作条例》《中国共产党组织工作条例》等相关党内法规，在其中细化与巡视监督机制衔接的条款。同时，鼓励和支持下级党委根据《条例》的授权，结合实际制定巡察工作的实施细则或配套规定，明确巡视巡察机构与其他机制的衔接，进而增强可操作性。
健全巡视与其他监督的信息互通共享机制。有效的监督信息互通共享是实现巡视监督与其他监督贯通协调，确保监督体系有效性的关键。首先，应建立数据资源共享平台。数据资源是数字监督建设的核心要素，数据资源平台的建设可以提高巡视监督和其他监督的信息汇聚、交换和共享效率。要按照二十届中央巡视“研究建设巡视巡察数据库”的部署，结合数字纪检监察体系和其他监督机构数字政策建设需要，加快建立统一的监督数据平台。其次，开发监督智能分析模型。监督建模在数字监督体系建设中具有举足轻重的地位，其成功实施直接依赖于监督模型背后算法对数据的深入分析、挖掘和提炼。开发监督智能分析模块，能够充分利用大数据、人工智能等技术手段，对海量数据进行快速处理和精准分析，为监督工作提供有力的技术支撑，提升监督的精准度和效率。最后，规范数据使用权限，在保障信息安全的前提下打破“数据壁垒”，为巡视组提供精准指引。针对不同党政机关信息化办案平台保密等级不一致的问题，可以通过法律修改来协调各系统之间的保密要求。此外，更理想的是构建一个跨部门反腐败综合办案平台，协调巡视与其他监督机构之间的不同保密要求，以实现数据充分共享和资源整合。
深化整改联动的闭环机制。《条例》进一步完善了巡视整改机制，通过增设专门章节，对巡视整改和成果运用作出明确且具体的规定。这些机制有助于及时发现各类问题。巡视工作的质量不仅取决于问题的发现，更关键的是后续的办理、落实和整改工作。只有通过有效地办理、落实和整改，才能确保巡视发现的问题得到彻底解决，从而推动巡视监督取得实效，实现以巡促改、以巡促建、以巡促治的目标。因此，在《条例》建立健全了整改机制的情况下，各地应以此为制度原点，继续构建并细化“发现问题—移交办理—整改落实—成果运用—回头看”的整改联动闭环机制。对巡视发现的问题，有针对性地建立监督成果协同共用与分层转化目录，实行“一张清单”移交相关监督主体，明确整改责任和时限，由纪检监察机关将巡视整改纳入日常监督，组织部门作为考核评价重要依据。对普遍性问题，由主要负责的职能部门借鉴相应地方经验开展专项整治。此外，建立整改成效评估机制，邀请人大代表、政协委员参与评议，评估结果向社会和媒体公开，增强巡视结果的社会公信力。
四、结语
巡视监督与其他监督的贯通协调，不仅是一项技术操作，更是一项关乎党和国家监督体系完善的政治性工程。《条例》为这项工作提供了制度遵循。各级党组织应深入学习贯彻习近平总书记关于巡视工作的重要论述，以“协同性”原则为指引，破解机制梗阻、强化技术支撑、培育协同文化。站在新的历史起点上，要以《条例》修订实施为契机，持续完善巡视监督与其他监督的贯通协调机制，使各类监督在党的领导下各展所长、同向发力，为全面从严治党、完善党和国家监督体系以及推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚强政治保障，让巡视这一“党之利器、国之利器”在新时代焕发更强大的生机与活力。
来源：《中国党政干部论坛》２０２５年第１０期
主持人：楚予
