智库成果|徐汉明 李润鑫：网络平台自治规范备案审查的规范建构

引用原文：徐汉明，李润鑫. 网络平台自治规范备案审查的规范建构[J]. 烟台大学学报(哲学社会科学版)

摘要

网络平台自治规范的备案审查是矫正互联网空间失序的制度安排。实践中，现有交易平台规范备案制度存在“备而不审”、适用范围过窄、部门协作不畅等困境，难以实现对网络平台自治规范失范的纠偏；在理论层面，已有研究缺乏对网络平台自治规范备案审查制度机理的充分关切，从而限制其实践效能的充分释放。作为一种公私合作下的谦抑性治理工具，网络平台自治规范备案审查本质上属于监督型行政备案，其制度逻辑可以从格式合同备案机制获得当然解释。就制度效果而言，网络平台自治规范备案审查能够实现预防性的治理重心前移、整合性的多元主体共治、穿透性的规范校验技术、敏捷性的动态回应网络社会动迁。未来，可通过建立组织机制、制定运行规则以及设立配套救济和监督程序，实现网络平台自治规范备案审查的规范建构。

关键词

网络平台；平台规则；网络平台自治规范；备案审查；私权力

基金项目

中国法学会部级法学研究课题“生成式人工智能内容风险的法律规制研究”（CLS2024D24）。

近年来，随着数字化进程的深入推进，网络平台已从单纯的技术中介和市场载体，演变为组织化、系统化的“数字生态系统”。为维持网络空间秩序，网络平台普遍通过制定用户协议、隐私协议、平台规则等“准立法”活动，作为其开展自治的基础。但是，互联网领域的公共属性要求网络平台自治规范应当具备公共利益的价值内核。在承担提升自治效能功能的前提下，网络平台自治规范亦需内化国家法治的基本要求，反映用户的合理期待，为多方主体数字利益的实现提供规范载体。然而，许多网络企业在商业利益的驱动下，将平台自治规范作为逐利的工具，出现规范偏私和失序的乱象，如：设置阻碍消费者提起诉讼的管辖条款，约定过高违约金，等等。从实践效果看，依赖自我治理难以保障网络平台自治规范的公共价值取向。对网络平台进行再治理，使互联网空间秩序回归法治轨道，已成为理论界与实务界亟待回应的治理议题。

实践中，商务部于2014年颁布了《网络零售第三方平台交易规则制定程序规定（试行）》（下文简称《规定》）。根据该《规定》，所有提供经营性服务的网络平台都需将其规则提交至商务部建设的备案系统，由省级商务主管部门负责日常管理。国家市场监督管理总局、国家互联网信息办公室又于2025年发布了《网络交易平台规则监督管理办法》（下文简称《办法》），其中第2章专门就平台规则的制定、修改和执行提出了具体的要求。这些法规在治理交易平台规则上可能具有针对性效果，但从普遍意义上看，却存在一定的局限性。首先，现有制度的适用范围过窄。如：商务部《规定》第2条将备案的适用范围限定于“为其他经营者进行网络零售提供虚拟经营场所及相关服务”的网络零售第三方平台；2025年制定的《办法》第3条虽有所扩展，但仍以“为交易双方或者多方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务”为核心界定标准，将社交娱乐、信息资讯、生活服务等非交易类平台排除在外。其次，商务部的备案制度本质上是“告知意义的备案”，其核心功能是信息收集与归档，是否具有实质性的审查意义处于模糊状态。最后，跨部门协同机制不畅。多个行业主管部门基于自身职能出台了立法规范，但如何将其中的合规要求内化为网络平台自治规范的秩序缺少制度载体，且行政备案与司法审查等治理机制亦未互动协作，致使网络空间的综合治理效果不彰。

在理论界，有观点认为，可构建分种类、多层级的社会规范备案审查制度，将网络平台自治规范纳入其中。 从我国宪法以及相关的政策精神上看，超大型平台规则备案审查具备合规性，可以被证立。 自治规范的备案制度在我国的安全生产领域有一定实践基础，可为网络平台自治规范备案审查提供经验参照。 此外，网络平台自治规范备案审查的建立能够实现对超级平台垄断的有效规制， 弥补其他规制方式的不足。这些理论成果从制度框架、实践经验、规范依据和功能价值等方面为网络平台自治规范备案审查的构建奠定了一定基础。但既有研究存在明显不足：其一，网络平台自治规范备案审查制度的定位不清晰，制度的规范基础缺失。在性质上网络平台自治规范备案审查是属于行政备案抑或“规范性文件”备案审查，尚未给予确切回答。其二，功能目标分散。对建立网络平台自治规范备案审查期冀发挥何种效能未进行系统性把握，导致网络平台自治规范备案审查难以进行体系化构建。其三，网络平台自治规范备案审查制度的实施方案多停留于要素罗列，对配套制度没有进行有效完善，导致制度可操作性降低，落地困难。基于此，本文将重新解构网络平台自治规范备案审查的理论意涵，以其实践效能作为制度规范化建构的目标，为数字时代的网络平台治理提供切实可行的法治方案。

一、网络平台自治规范备案审查的理论解构

（一）价值取向：公私合作下的谦抑性治理

作为组织生产方式的新型主体，网络平台承担着诸多“公共职能”。网络平台在追逐商业利益的同时，也内化着国家的治理意志。从平台内生秩序的形成过程看，既存在平台基于自身目的设立的诸多利己类行为管理规范，也在外部受公权力机关治理决策的影响，如平台隐私协议的建立要基于我国《个人信息保护法》《数据安全法》等法规所建立的合规框架，行政处罚或司法审查结果都将迫使平台修改规范，等等。因此，网络社会的治理自始至终都不是完全的私人自治，立法、司法审查、公益诉讼等外部治理也在形塑网络空间的秩序，网络社会实质上是公私合作下的治理格局。

本质上，网络平台自治规范备案审查遵循公私合作的治理逻辑。“备案”与“审查”仅是对网络平台自治规范制定权的限制，并未剥夺网络平台起草、修改、发布及执行规范之权。申言之，网络平台仍能根据自身经营需求制定自治规范，经审查通过的规范能成为公私意志融合的载体，从而实现公权力最小干预下的网络平台自我治理。

在尊重网络平台自治的前提下，治理机关也在不断拓展新型谦抑性治理方式，如行政机关的约谈和行政指导、检察机关的检察建议等。这种治理模式可以实现分工合作下的协商治理、包容审慎下的效能治理以及人机交互的技术治理。网络平台自治规范的备案审查作为一种偏向柔性的治理工具， “备案”是一种信息收集程序，旨在提高网络平台自治规范制定的透明性，方便规制主体掌握网络平台秩序建立的价值取向。“审查”是对网络平台自治规范合法性与合理性的再确认，通过判断是否符合现行法律规定、是否存在不合理加重用户义务的条款等，按照一定的标准，向平台提出不同的审查结果。无论备案抑或审查，多数工作内容由规制主体完成，并未过度增加网络平台的合规负担。备案和审查的制度设计既尊重了平台作为规范制定者的主体地位，又保留了国家监管权的相当空间。因此，网络平台自治规范备案审查是包容审慎下的谦抑性治理，也是公私合作治理格局下的制度再优化。

（二）制度定位：监督型行政备案的属性厘定

关于网络平台自治规范备案审查制度的定位，学界亦有相关讨论。有观点认为，该项制度符合《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》中“使社会规范制订和实施符合法治原则和精神”的要求，能够实现法治建设目标且符合平台守门人的角色定位。 此论将“规范性文件备案审查”与“行政备案”混谈，意欲模糊网络平台自治规范备案审查的本质属性。有学者指出，将超大型平台规则备案审查纳入我国特色宪法监督制度，能够维护国家法治统一。此论存在制度建构的根本漏洞，原因是制度运转的权利救济程序考虑不周密。如按此逻辑推演，是否应在网络平台因备案审查而权利受损之时，要将人大机关作为网络平台实现权益的诉讼被告？此论无法经得起认真推敲。

还有观点认为，网络平台自治规范备案制度既非“规范性文件备案审查制度”，亦非“行政备案”制度，是一种“新型制度”构想。此论断的逻辑起点是网络平台自治规范指向普遍平台用户普遍条件下的普遍事实，其具有司法机关的肯定和平台方的表意，在表现形式上属于“规范性文件”。依据党的十八届四中全会提出的“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”， 结合广义规范性文件的概念， 可以得出备案审查制度的构建有合规性。此论断中的论证方法停留于价值倡导且诉诸概念扩张。其中所引用论据在学界中尚有争论，有强行证立之嫌。

网络平台自治规范备案审查不宜被视为“新型制度”，理由如下：

其一，前述论断中缺少网络平台自治规范备案审查建立的直接“合规”依据，难以证立其合法性。一方面，党的十八届四中全会中所论“备案审查制度”是指全国人大及其常委会的宪法监督制度，其中的“规范性文件”应指向公权力机关制定的规范性法律文件，并不包含网络平台制定的自治规范。网络平台自治规范虽在表现形式上与规范性文件有一定的相似性，但是这不能作为网络平台自治规范备案审查制度构建的直接依据。另一方面，《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》中亦未明确规定要建立网络平台自治规范备案审查制度，仅凭政策精神推导制度构建，难以获得普遍认同。

其二，“新型制度”构想超脱现有的制度框架，面临权力来源困境。在依法治国的背景下，任何对私主体的监管都须有明确的法律授权。如果将网络平台自治规范的备案审查定位为“新型制度”，则可当然地理解为执行制度的主体既非人大机关也非行政机关，应当是“新型主体”。这种论断将致使网络平台自治规范建立的权力基础缺失。申言之，制度的建立要求有明确的授权基础，必须有基于法定职权的机关执行该项制度，如人大及其常委会对“规范性文件的备案审查”是基于宪法确立的职能，遵循《立法法》《监督法》等法律规定。

其三，“新型制度”构想在法律救济上存在瑕疵。如果将网络平台自治规范备案审查视为“新型制度”，则备案审查的行为和结果无法被现行法律所评价。且如果存在网络平台权利受损的情形，平台的救济无法依赖现有的诉讼或复议程序，配套制度也将难以建立。易言之，“新型制度”构想超脱了现有的复议和诉讼制度，或需另起炉灶，设立专门的“网络平台自治规范备案审查诉讼程序”与之配套运行。

实质上，网络平台自治规范备案审查并非一种“新型制度”，其在制度定位上属于行政备案，这是因为：其一，从属性上看，网络平台自治规范的备案审查属于行政事务，符合归口管理的逻辑。行政机关基于法定职权，对网络平台注册、监管、退出实行全生命周期的服务和监管，是网络平台最为“直接”、最为“日常”的管理主体。网络平台自治规范备案审查的本质是对社会日常经济事务的执法监督，由行政机关作为制度建构主体更加符合我国的权力配置逻辑。其二，由行政机关建构，更易实现网络平台自治规范备案审查的功能目标。备案审查的目标是对网络平台自治规范的任意进行纠偏，使网络秩序回归到法治轨道。这要求备案受理的机关既能够短时间内作出审查决定，又有相关的惩戒手段保障审查决定的实现。虽然检察机关可以制发检察建议抑或提起公益诉讼，但却在实效上无法实现上述要求。相较之下，行政权更符合网络平台自治规范备案审查的工作目标。其三，与既有制度可配套衔接。将网络平台自治规范备案审查定位为行政备案，则“备案”作为过程性行政行为，“审查”作为具体行政行为，从现有行政复议和行政诉讼制度上也可以清晰地寻找到平台的救济路径。其四，我国行政备案制度可分为“行政许可意义上的备案”“行政确认意义上的备案”“告知意义的备案”“监督意义的备案”。 “监督意义的备案”包含实质性审查功能，最契合网络平台自治规范备案审查的治理目标，既符合行政备案法律逻辑，也适应网络平台治理的现实需求。

（三）规范基础：格式合同备案制度的当然解释

有学者指出，宪法序言和第5条、第40条为“宪法权利可以约束私主体”提供了规范依据，超大型平台规则备案审查制度可以建立。 此论按演绎推理的逻辑也可推出结论，但其大前提和言辞表达不甚严谨，经不起认真检视。其一，从推理逻辑上看，或许把推理的大前提由“宪法权利可以约束私主体”替换为“某项备案审查制度具有合法性”更为妥当。如果按照替换后的大前提进行推理，则小前提仍为“网络平台自治规范属于该项之范围”，结论是“网络平台自治规范备案审查具有合法性”，如此推理更符合演绎推理的逻辑，结论的产生更为严谨。其二，从言辞表达和语境理解，此论是指宪法为“公权力机关约束私主体”提供依据，此处的宪法权利应为“权力”而非“权利”。为涤除不必要的争议，应更换制度证立之大前提，以补强制度建构的合法性。

在我国现有的行政备案体系中，本文所论之观点似乎更适配格式合同行政备案制度。但是，关于网络平台自治规范是否属于格式合同，理论界与实务界尚存在不同观点。理论界认为，网络平台自治规范具备公私混同的双重属性。“公”体现于规范制定权和网络空间的公共性。“私”则指向开展自治的主体与自治规范外在表现形式之“私”。实践中，司法机关对涉及网络平台自治规范的纠纷多以“网络服务合同纠纷”立案，按照格式合同的规则进行裁判。 本文认为应尊重司法实践的观点，原因是司法实践是以定纷止争为用，理论探讨是对网络平台自治规范本质的再认识。两种观点的分歧是形式与本质的异同，格式合同是网络平台自治规范的外在表现，公私属性是网络平台自治规范的本质。本质认识虽然能够加深对网络平台自治规范的理解，但是无法在司法实践中展开。换言之，涉网络平台自治规范的纠纷多为平台与用户权利义务之争，双方皆为民事主体，应当且必须从私法领域寻找原告之请求权基础和裁判之规则。因此，将网络平台自治规范认定为格式合同，更符合网络平台的自治逻辑和司法机关的实践展开。

如果将网络平台自治规范按照格式合同进行理解，结合当然解释的进路推理，或能够在形式和实质合法性上补强网络平台自治规范备案审查的证立性，原因是当然解释能够实现事理上与逻辑上的相互统一。 当然解释“指法律虽无明文规定，但依规范目的衡量，其事实较之法律所规定者更有适用理由，而径行适用该法律规定之一种法律解释方法。当然解释之法理依据，即所谓举重以明轻，举轻以明重”。 按当然解释的操作规则，首先，应当对待决事实中的法律关系定性；其次，结构化待决事实和对应法条，得出规范和事实之构成要件，并在二者间“目光流转”；再次，判断是否成立当然解释，确定规范的落脚点；最后，按照“轻重相举”推理出法律后果。 如此，可将网络平台自治规范备案审查展开为：

其一，在法律关系上，网络平台自治规范是平等的民事主体基于意思自治产生的格式合同，平台与用户是网络服务提供者与接受者的法律关系。

其二，在制度依据上，格式合同备案在我国有确定的规范基础，如《浙江省合同行为管理监督规定》（2021年修正）第8条明确列举了8类格式合同的备案义务，《重庆市合同格式条款监督条例》（2010年修正）第13条也确定了11类格式合同的备案义务。

其三，从立法的意旨上看，格式合同由经营者单方预先拟定、反复使用，相对方因协商地位的不平等可能导致意思表示不完整。格式合同备案的建立旨在保护处于弱势地位的格式合同相对方，以矫正合同订立者与相对者在实质上的不平等地位。立法者之所以将水电气、运输、旅游、物业等领域合同列入备案范围，概因该领域内格式合同应用高频且所涉民生利益重大。

其四，网络平台自治规范完全符合格式合同备案制度的规范旨趣。首先，网络平台格式合同相对方的地位更为弱势。“知情同意”机制被置于用户进入网络平台的前端，成为平台与用户双方意思表示一致的形式合法基础。平台又借“概括性授权”为制定和变动自治规范确立了嗣后约束力。此种运转形式的格式合同被网络平台普遍应用，使得网络平台在用户“一次点击同意”后，可以单方面、随时、无限制地修改其规范。因此，网络平台在格式合同的运用中谈判能力更强。其次，不同于传统格式合同，网络平台借助互联网的传播力，可以使其格式合同突破时空限制，推送至更广范围内的用户。最后，平台格式合同关乎重大民生利益。某些超级平台业已深度嵌入人民群众的日常生活，成为社会交往、经济活动的基础设施。有观点认为，当前的网络平台自治规范已然不是讨论“应该”做什么的规范性工具，而是“能”和“不能”的非规范性工具， 一旦被平台封禁可能就面临“数字死亡”的结局。网络平台俨然已成为社会生活的必要组成，例如支付宝与微信建立的庞大在线支付网络，已几乎延伸至线下消费的全部场景。综上，按照举轻明重的推理逻辑，网络平台格式合同相较于旅游合同等，其应用场景更广、影响范围更大、民生利益重要程度更高、平台与用户之间的协商能力相差更为悬殊，故网络平台自治规范备案审查制度的建立更应具备正当性。

二、网络平台自治规范备案审查的实践效能

（一）推动治理重心前移

网络平台自治规范备案审查制度将治理重心前移，使治理机关摆脱“规制疲劳”的弊病，实现预防性治理的目标。网络平台自治规范的备案审查不能被简单地理解为单一的初始性预防、继发性预防或复发性预防，其运转逻辑同时符合三种预防形态。

其一，网络平台自治规范备案审查制度能够阻断不合规规范的产生，实现初始性预防。一方面，备案工作要求平台提交自治规范，由受理的公权力部门留存案卷。网络平台自治规范的制定和修改将不再是完全封闭的单方行为，而是进入一种可追溯的规制机制。通过加强平台的审慎注意义务，最大程度地压缩了平台恣意“立法”的空间。另一方面，审查工作约束网络平台自治规范随意确定生效时间。网络平台自治规范嗣后效力的产生都必须经审查结果的确认，使得可能存在问题的规范无法进入实施环节，从时间上阻断了法益损害的发生。

其二，网络平台自治规范备案审查制度能降低问题规范继续存在的可能，实现继发性预防。当前的网络生态中平台自治规范数量庞大、层级繁多，以抖音电商学习中心的规则为例，包含规则总则、商家管理规范、创作者管理、公告等等不同的栏目，在栏目之下又衍生出不同的细则。传统个案治理范围难以覆盖日益“类法典化”的网络平台自治规范体系，在此情景下，通过个案诉讼或用户举报难以实现对整个网络平台自治规范体系的纠偏。即使某个条款被证实存在问题，但其他条款类似隐患仍可能继续存在，若不及时干预，损害将在同一平台的不同领域持续扩大。网络平台自治规范备案审查将治理对象从“争议条款”延伸至“规范体系”，当某一平台因特定条款被启动审查时，即对该网络平台的全部自治规范进行系统性审视，将可能存在的同类隐患一并剔除，在治理范围上实现继发性预防的治理效果。

其三，网络平台自治规范备案审查制度可以遏制同类问题的反复出现，实现复发性预防。司法裁判抑或行政决定的效力通常囿于个案当事人，网络平台可能会基于成本收益的考量，缺乏主动修正的内在动力。这可能使得同一不合理的规则逻辑在不同网络平台间反复出现。网络平台自治规范备案审查的“审查”环节，则是通过纠正一项不规范条款，即形成对该类问题的普遍性否定评价，并借助备案平台的公开性和权威性，使审查结论成为所有网络平台参照的标准。这一机制从源头上杜绝了同类问题在后续规范中重演，也遏制了其他网络平台模仿或保留类似条款的动机，达到了“审查一条、预防一类”的复发性预防效果。

（二）聚合多元主体治理优势

网络平台“私权力”的耦合作用决定了对其规制的复杂性，特别是对大型平台所构建的网络生态，要求在不变革当前规制体制前提下，将分部门、分领域的治理资源有效整合，实现参与规制主体的多元性和协同性。网络平台自治规范备案审查具备聚合多元主体治理优势的制度条件。

一方面，网络平台自治规范自然语言的文本属性为多元共治奠定基础。所有参与规制或监督的主体都可基于自身职能和知识体系去理解、评判和监督网络平台自治规范，多元主体得以围绕同一治理对象展开对话与协作。换言之，规制主体可基于规范文本弥补网络平台存在的技术鸿沟，为建立多元共治提供基础要素。

另一方面，开放性的网络平台自治规范备案审查制度为多元协作建立理想环境。在吸收借鉴商务部交易规则线上备案的基础上，通过恰当的程序设计，建立行政机关参与审查机制、司法机关衔接机制、社会公众监督机制，使各方规制资源可在同一制度框架内运转，实现对平台私权力的系统性规制。 第一，许多行政机关基于自身职能，对其主管领域内的网络平台发布大量的立法性规范，如人力资源社会保障部等5部门发布的《关于规范网络平台招聘类信息发布的通知》，中国银行保险监督管理委员会发布的《互联网保险业务监管办法》，民政部等五部门发布的《个人求助网络服务平台管理办法》，等等。开放性的网络平台自治规范备案审查体系可基于网络平台自治规范的不同类型，将其分拣至不同的主管部门进行“实质性”或“联合性”审查，实现行政机关的协同共治。第二，提高检察公益诉讼、司法审查和公众监督与网络平台自治规范备案审查的制度互动性。可吸收不同主体的治理成果和需求，形成备案审查的实质标准。审查通过的网络平台自治规范，将凝聚多元主体诉求的最大公约数。这既为后续对网络平台开展规制提供可信赖依据，也将失范的网络平台自治规范重新拉回秩序的轨道，真正实现多元主体的有效共治。

（三）实现以规范校验技术的穿透

在规制深度上，当前其他治理工具尚难以完全穿透网络平台算法和代码构建的“不对称权力”。 技术化后的网络运转逻辑被平台垄断掌控，通过用户无法观察到的数据交换，实现对用户行为的“系统性统摄”。囿于商业秘密抑或治理成本的缘由，治理主体难以有效嵌入算法、代码等所构建的技术黑箱。

作为用户的授权基础和开展自治的依据，网络平台的整体运行应当遵循其自治规范划定的授权范围。代码与算法所构建的技术壁垒虽难以解释、难以嵌入，但网络平台自治规范属性是文本规范，可以将其视为网络平台“私权力”最易理解、最可接受、最为基础的表现。至于技术是否能实现网络平台自治规范的旨意，原本就是网络平台的义务。换言之，算法和代码等技术逻辑与网络平台自治规范之间的转译，要求网络平台去弥合可能存在的落差。通过网络平台自治规范备案审查制度的建立，文本规范或可成为对技术校准的工具。网络平台自治规范是“言”，算法决策与代码执行是“行”。网络平台自治规范备案审查通过并生效后，网络平台后续的技术执行必须与其保持“言行一致”。通过这种“以言校准行”的机制，在不直接对技术进行规制的前提下，实现了对网络平台“私权力”间接且实质的穿透。

（四）敏捷回应网络社会动迁

网络社会快速动迁与现行静态滞后的规制策略存在冲突，“冲击－反应”型的应急式立法，使立法内容呈现出泛化和碎片化的问题。伴随着技术革新，网络平台技术的结构刚性也在愈发变强，以致在实现规制网络平台的目标时，法律也不得不受到技术的约束。 如代理式人工智能OpenClaw的问世，对现行法律中的侵权制度、数据安全制度等带来了新的挑战。有学者认为，新技术应当进行驯化，使其能够融入日常的社会文化生活。 网络平台自治规范备案审查是能够进行技术改造进而实现符合网络社会演进规律的制度设计。

其一，以“备案”感知网络社会的动迁，实现治理信号的即时捕捉。网络平台自治规范的每一次变动，都是网络社会动迁的微观体现。网络平台自治规范备案审查可以标准化API接口，建立与网络平台自治规范深度对接和实时感知的线上备案平台。这种嵌入式感知的机制，能够快速将网络平台动迁的治理信号转为可审查的备案材料，实现从“被动等待”转向“主动感知”。

其二，以“审查”限制网络平台自治规范的生效，实现治理机制的同频共振。网络平台自治规范的经常变动并非问题，真正成为问题的是缺少与之同频的规制机制。备案审查制度将网络平台自治规范的合规审查置于生效前，通过审查结论的即时反馈，不合规的规范被最大化地拦截。申言之，每一次科技迭代造成的网络平台自治规范变动，都需按照备案审查程序进行合规确认。这实现了对技术结构刚性的驯化，在治理机制上也更加符合网络社会演进的规律。

三、网络平台自治规范备案审查的具体方案

为实现网络平台自治规范备案审查的实践效能，推动其从制度构想走向具体实践，备案审查工作可从三方面展开：第一，确立网络平台自治规范备案审查的组织机制，解答“制度由谁构建”的命题；第二，明晰“备案”与“审查”的运行规则，回应“制度如何构建”之问；第三，完善“救济”和“监督”的配套程序，纾解“制度怎样高效运转”之困。

（一）网络平台自治规范备案审查的组织机制

由于网络平台自治规范可能同时涉及内容治理、交易秩序、数据安全等多个领域，对其备案审查是一项部门协同事务。而跨部门的运转则有可能面临部门“搭便车”的困境，出现“九龙治水而水未治”的境遇。“搭便车”行为易受人的特征、行动特征、集体特征等因素的影响，阻碍了资源配置最优效率的实现，从而导致集体行动的失效。因此，为最大限度释放备案审查制度效能，可以将“备案”与“审查”两项工作适当分离，即由具备统筹协调能力的部门承担备案职能，由各行业主管部门承担实质审查职能，通过分工协作实现职能互补。

一方面，“一口对外”，由国家互联网信息办公室（下文简称网信办）作为受理备案的唯一对外窗口。这是因为：其一，网信办是受理备案的法律适格主体。根据2023年国务院发布的《国务院关于机构设置的通知》，国家网信办与中央网络安全和信息化委员会办公室“一个机构两块牌子”，列入中共中央直属机构序列。这一设置使网信办兼具行政执行与统筹协调的能力，具备作为备案统一窗口的权能基础。其二，网信办具备行政执法的法律基础。2023年发布的《网信部门行政执法程序规定》第2条明确：“网信部门实施行政处罚等行政执法，适用本规定。本规定所称网信部门，是指国家互联网信息办公室和地方互联网信息办公室。”2025年发布的《网信部门行政处罚裁量权基准适用规定》进一步细化了网信部门行政处罚的裁量标准，将裁量权基准划分为不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚等阶次。据此，网信办能够对拒不履行备案义务或拒不修改不合规规范的平台依法实施行政处罚，为备案审查制度的权威性提供执法保障。其三，网信办具备部门协调工作的丰富经验。据“北大法宝”数据库统计，网信办发布的现行有效法规达304部，其中近半数以上是与其他部门联合发文。此外，网信办在地方实践中，也有丰富的统筹协调行业主管部门的工作经验，如珠海市委网信办的“1+1+N”模式，即网信部门纵向统筹协调，行业主管部门横向协同联动，企业、媒体、网民等N个管理主体共同参与。这充分表明，网信办作为统筹协调部门的职能定位已获普遍认可，跨部门协作制度业已基本建立。其四，网信办已建立起覆盖中央、省、市、县四级的完整组织体系。这一完整的纵向组织体系，使网信办能够确保备案审查制度在全国范围内的统一实施与有效执行。

另一方面，“分类流转”，建立行业部门协同审查的组织机制。其一，明确协同审查的部门职责分工，建立协同审查的组织运作机制：网信办统一接收备案申请后，根据规范类型分类流转至相应审查机关；各审查机关在职责范围内出具专业审查意见；网信办综合各方意见后作出备案决定。对于综合性规范，可同时流转至多个审查机关协同审查；对于重大疑难问题，由网信办牵头组织联合审查。其二，强化跨部门协同的组织保障。在中央层面，依托中央网络安全和信息化委员会办公室网络综合治理局，统筹推进网络综合治理体系建设，深化网络生态治理。在地方层面，网信部门既要纵向统筹协调，也要加强同行业主管部门横向协同联动，推动形成多主体参与的网络综合治理格局。这一治理架构将分散于各部门的审查职责整合为统一的协同体系，既避免了多头管理造成的平台负担，又确保了对网络平台自治规范的专业审查。

（二）网络平台自治规范备案审查的运行规则

网络平台自治规范备案审查的运行规则，可从两个维度建立，即备案规则和审查规则。

1.备案规则

为避免网络平台自治规范备案审查的运转在政策场域、组织场域与前线场域互动中出现“一刀切”的现象，备案规则可以从备案的范围和方式两个方面考虑。

一方面，在顶层设计上，备案范围的确定应尽量压缩政策可能出现的疏漏，合理配置平台义务，“实现风险防范目标下比例原则的精细制度安排”。依据《互联网平台分类分级指南》确立的框架，可建立三级备案体系：对超级平台实行全面备案，要求其就所有新增及修订的自治规范履行备案义务；对大型平台采取重点规范备案与定期抽查相结合的方式，聚焦其核心业务领域的规范备案；对中小平台则实施自愿备案与事后回应型审查，主要依靠投诉举报等线索启动审查程序。这种差异化备案策略，既确保了对民生利益相关性大的平台实行严格监管，又为中小型平台保留了充足的创新发展空间。此外，在备案范围的梯度设置上应保持动态调整性。监管机关可基于平台的技术演化、业务扩张及潜在风险变化，定期评估不同类型平台的实际运行状态，适时调整平台分类标准和备案要求，使备案制度始终贴合行业发展。

另一方面，传统备案依赖平台主动报送，存在信息滞后、格式不统一、人工处理成本高等问题。可以采用API接口技术，建立平台与备案系统之间的数据自动对接通道，打破数据孤岛，实现数据共享。这种“嵌入式感知”机制，将网络平台自治规范的制定、修改、废止从“被动报送”转化为“主动感知”，为后续审查奠定数据基础。

2.审查规则

审查规则包括审查的方式、原则和结果。

首先，关于审查的方式。一方面，吸收我国“规范性文件”备案审查制度的成熟经验，建立分类分级的审查方式，充分实现预防性控制和动态监管。 具体来说，网络平台自治规范的审查可综合运用多种方式，建立“主动审查与被动审查相结合、专项审查与定期审查相补充、分级审查相配套”的审查体系。主动审查由备案机关依职权启动，对已备案规范进行系统性检查；被动审查由司法裁判文书推送、行政处罚决定移送、用户投诉集中等外部信号触发；专项审查针对特定领域或突出问题；定期审查是对已备案规范实施周期性评估；高风险规范适用全面审查，中风险规范适用标准审查程序，低风险规范适用简易程序。另一方面，为提高制度的可操作性，可借鉴福建泉州人大的人工+AI双重“体检”办法。 对网络平台自治规范的审查可以适用AI预审，利用自然语言处理技术快速完成合法性初筛，人工复核AI标记的风险点，对涉及技术伦理、商业惯例的复杂规范委托专家委员会出具评估意见。

其次，关于审查的原则。有学者认为私法在面对网络平台时表现出规制力不足的问题，应当引入公法理念的比例原则，对网络平台自治规范的审查应当增加政治性标准和正当性标准。也有观点认为，合同法规制网络平台的范式依然可行，合同法具备对平台“私权力”约束的制度储备，司法机关审查格式合同条款效力时，会倾向于保护用户，从而作出“合理性”的认定结果。 笔者认为，网络平台自治规范的审查以合法性为判断标准，即能够实现备案审查制度的实践效能。其一，审查的本质是受理机关对已制定的网络平台自治规范进行生效前的确认，属于“结果性”的评价，不包含“过程性”评价。因此，网络平台自治规范的审查不涉及规范制定过程的合理性。其二，网络平台本质上仍然是私人自治，对其自治规范的审查结果，将对平台权利义务产生实质影响，故而必须具有明确的法律依据。如果贸然引入学理上的原则，既可能导致审查的标准会因主观理解的不同而不确定，也会使得审查的直接依据缺失，审查决定的论证逻辑严谨性不够。其三，民法典中的格式合同条款已内含了合理性要素。如《民法典》第497条第2款规定“提供格式条款一方不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制对方主要权利”的格式条款无效。《民法典》第498条确立了如果对格式合同条款存在多种解释，则按照对提供方的不利解释适用的原则。这都体现了对格式合同相对方的倾斜保护，本质上也是一种合理性评价标准。其四，从法律与政治的关系来看，无需在审查时单设政治性标准。马克思主义法治理论认为，“法律是统治阶级意志的表现”。 法律与政治在事实和逻辑上具有客观的密切关系，法治难以脱离政治而存在。这意味着，法律的制定本身就是政治意志的表达，每部法律的出台都承载着特定的政治立场和政治价值。合法性审查在判断规范是否与上位法相抵触时，已经内在地包含了对网络平台自治规范政治性标准的审查。因此，在对网络平台自治规范审查中另设独立的政治性标准，既是对法律本身政治属性的重复确认，也可能引起对私人自治领域过度干预的争议。

最后，审查的结果应当为网络平台保留救济渠道，可将其类型化为五种：予以备案（规范合规，可生效实施）；附条件备案（部分条款需修改，限期内完成）；不予备案（存在重大违法或不合理内容，不得生效）；责令修改（已生效规范经审查发现问题，限期修改）；撤销备案（备案后发现重大问题，撤销决定并公告）。

（三）网络平台自治规范备案审查的救济和监督

网络平台自治规范备案审查应设立必要的配套保障制度，可以从救济和监督两个方面建立：

第一，关于网络平台自治规范的救济制度。予以备案和附条件备案属于确认性行政行为。予以备案确认规范合规，不直接创设新的权利义务，原则上不可诉；若备案行为本身存在违法（如应当备案而拒绝备案），平台可依法主张权利。附条件备案附加了修改义务，对平台权利义务产生实质影响；不予备案意味着规范无法生效，直接限制了平台自治权；责令修改要求平台调整已生效规范，构成对经营自主权的干预；撤销备案使原本有效的备案丧失效力，对平台产生不利后果。附条件备案、不予备案、责令修改、撤销备案这四类决定均属于具体行政行为，网络平台可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第二，关于网络平台自治规范的监督制度，包括上级监督、专家监督、社会公众监督和司法机关监督四个层面。首先，上级监督由上级机关实施。上级监管部门对下级备案审查工作进行监督检查，发现审查决定确有错误的，有权责令纠正或直接撤销。其次，专家监督通过专家委员会实现。建立常设性专家委员会，吸纳法学、计算机、经济学等相关领域专家，对涉及技术伦理、商业惯例的复杂规范提供独立评估意见。再次，社会公众监督通过公众参与和信息公开实现。对拟备案的重大权益规范进行公示，公众可在线提交评议意见。审查机关应逐一登记公众意见，并在审查决定中说明采纳情况与理由；对于未采纳的意见，应说明具体原因。备案信息统一向社会公开，包括规范文本、审查意见、修改情况等，接受公众监督。最后是司法机关监督制度。检察机关在检察监督中发现的网络平台自治规范问题，可通过检察建议推动备案审查；备案审查中发现的涉及公共利益的重大问题，亦可移送检察机关作为检察公益诉讼线索。法院在审理涉及网络平台自治规范的案件时，可对备案审查决定的合法性进行审查。同时，网信办与司法机关可以定期发布相关典型案例，建立“政策、法律与案例”三元互动的备案审查体系，推动网络空间真正实现“府院共治”。

四、结语

莱斯格提出“代码即法律”的论断，把人们的注意力过度引向技术层面。事实上，代码作为平台“私权力”的执行手段固然重要，但权力的基础与边界均凝结于以自然语言为内容的网络平台自治规范之中。“代码不是法律，而是法律的环境。”网络平台自治规范既符合法律的基本特征，也是数字“私权力”最易理解、最可接受、最为基础的表现。或许把网络平台自治规范视为“互联网中的法律”更为贴切。网络平台自治规范的备案审查是对平台“私权力”任意的约束，符合互联网演进的规律，不仅能够提高国家对网络平台的治理能力，而且保留了平台的创新活力空间。技术归化后的网络平台自治规范备案审查，能够充分释放制度的实践效能，既为数字经济的发展提供坚实的法治保障，也向世界展现具有中国特色的治理智慧。

来源：《烟台大学学报(哲学社会科学版)》2026年第3期

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