“备案审查制度决定”的前瞻与期待
作者：秦前红，武汉大学法学院教授、博导，中国法学期刊研究会副会长，湖北省地方立法研究会会长。(本文载《上海法治报》今年10月25日B6版“法治论苑”)
现有备案审查规定已难承其重
2022年12月，全国人大常委会法制工作委员会在备案审查工作报告中提出“研究出台关于完善和加强备案审查制度的决定，进一步健全备案审查制度体系。提高全面落实‘有件必备、有备必审、有错必纠’的水平。”学界多将报告中提到的“决定”称作“小备案审查法”。目前，“小备案审查法”已然呼之欲出。
“决定”的出台并非突然，自2017年全国人大常委会法制工作委员会首次向全国人大常委会作备案审查工作报告始，备案审查工作便逐步摆脱“鸭子凫水”的样态，走向大众视野，引起公众关注。备案审查制度也自此开始进入高速发展期，制度建设不断完善，实践方式不断丰富，为“决定”的出台奠定了扎实的工作基础。“决定”的政策基础同样良好，党的十八届三中全会和四中全会、十九届二中全会、中央全面依法治国工作会议、中央人大工作会议和党中央有关文件都对备案审查工作提出了明确的任务要求。党的二十大报告中强调“完善和加强备案审查制度”，将备案审查制度作为完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要抓手之一，备案审查制度的地位进一步拔高，重要性愈发凸显。备案审查工作的深入开展，令“有件必备，有备必审，有错必究”的备案审查理念开始深入人心，使备案审查制度成为新时代宪法实施的重要组成部分。
2019年12月，《法规、司法解释备案审查工作办法》(下称《工作办法》)正式通过，在当时为备案审查工作的开展提供了统一的工作制度规范，标志着备案审查工作在制度化和规范化层面迈上了一个新的台阶，同时也为地方各级人大常委会开展备案审查工作提供了具体指导和参照依据。
从规定内容来看，《工作办法》的规定较为详尽，对《立法法》《监督法》等法律中的原则性规定作了细化，能够为备案审查工作的开展提供具体指导。但由于备案审查工作本身的快速发展，有关工作机关和社会公众都在不断对备案审查规范提出新要求。时至今日，《工作办法》与备案审查制度所需要承担的审查任务间已然出现了不匹配的情况，主要原因在于《工作办法》本身存在不足，主要体现在规范位阶和审查范围两个方面。
就规范位阶而言，《工作办法》由委员长会议审议通过，在性质上属于一般规范性文件，而非严格意义上的法规范，在效力层面仅对全国人大常委会自身的备案审查工作具有规范作用，并不能对整个备案审查工作产生普遍约束力。贯彻落实党中央关于健全保证宪法全面实施的制度体系、完善和加强备案审查制度的决策部署这一目标对备案审查制度提出了更高规范要求，《工作办法》难以满足。
就审查范围而言，《工作办法》主要针对全国人大常委会层面的备案审查，存在一定局限性，未能满足“审查范围全覆盖”的要求，特别是对规章以下的规范性文件如何审查的问题涉及较少。同时，有关如何识别党政联合发文的性质，是否应当将其纳入审查范围同样缺乏明确规范依据。此外，近几年来陆续出现的监察法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规等新规范类型亦未被《工作办法》纳入其中。
综合考虑上述情况，可以认为，当前的备案审查工作兼具政策基础与工作基础，自身的进一步发展建设使更加实在全面的规范支撑成为客观需求，因此从制度基础和客观需求两个角度而言，制定“决定”的时机都相当成熟。
备案审查的重点领域与突出问题
根据2017—2022年发布的备案审查工作报告，从内容上看，备案审查重点关注的领域主要有两类，一是重要政策的实施执行，二是人民群众关心关注的实际问题。
就重要政策的实施执行而言，备案审查工作主要通过集中清理和专项审查等方式，来确保重要政策的正确实施执行。近年来，围绕推动党中央重大决策部署、国家重要法律和法治措施的贯彻落实，在全国人大常委会领导下，全国人大法制工作委员会对生态环境保护、民法典、长江保护法、人口与计划生育法、行政处罚法、食品药品安全等20多个领域的规范性文件，组织有关方面和地方人大开展集中清理和专项审查工作。在上述重点领域主动开展备案审查工作，对于保证党中央精神全面贯彻、一体遵循，保证国家重要法律和法治措施有效实施具有重要意义。
就人民群众关心关注的实际问题而言，备案审查工作通过受理审查建议、政协委员提案、人大代表议案等方式了解社会关注的现实问题，并积极推动问题解决。例如，备案审查报告中每年均会提及道路交通方面的审查案例，从审查方式的角度而言，既有应公民审查建议审查，也有主动的专项审查。就审查结果而言，既有要求审查规范及时修改废止，也有就地方人大对民生有益的探索给予肯定。其中较能代表备案审查工作对民生关注的是，2020年备案审查工作报告中针对地方性法规有关电动车载人的规定指出，“行政法规虽然没有对制定电动自行车载人的规定作出明确授权，但是基于公民出行便利的需要，省级人大常委会以地方性法规形式作出探索性规定，与上位法规定的精神是一致的，应当予以支持。”
根据2022年发布的备案审查工作报告，备案审查发现的问题形态呈现，主要表现规范性文件或其中规定与上位法相抵触、不一致或者明显不适当、不合理。究其产生原因，具体有以下几种：一是制定机关对法律政策理解出现偏差。有的制定机关对上位法有关规定，对党中央有关精神理解不透、把握不准，在制定规范对有关法律政策进行落实时，规定的内容与法律政策并不相符。二是陈旧规范未能及时更新清理。这类形态主要包括两种情况，一是作为规范制定依据的上位法已经发生了修改变化，而规范本身仍在与旧的上位法保持一致，未及时更新;二是由于社会快速发展、制度变革等因素导致规范已不具备适用条件，事实上已经不再执行，但制定机关未及时对规范予以废止或作出修改。三是审查机制存在天然局限。有的规范涉及的问题较为复杂，审查机关难以作出合法性、合理性判断。又或是因为法规范往往有很多隐蔽的瑕疵，而备案审查往往是以文本的审查为主，规范中所指示的情形还没有在实践中展开时，可能还无法发现真正的问题。四是制定机关存在主观缺失。规范冲突产生的原因不仅在于客观因素，制定机关的主观缺失同样是一个方面。当前存在个别制定机关政治意识不强、法治观念淡薄，在制定和执行有关规范性文件过程中打“擦边球”，甚至有意“放水”的现象。
“决定”不是备案审查制度建设发展的终点
从《工作办法》到“决定”，是备案审查工作制度化、规范化的又一里程碑，标志着宪法全面实施制度体系的进一步健全。在完善备案审查工作的思路、机制和方式方法的同时，“决定”具备三个层面的“有利于”。一是在发挥地方积极性层面，有利于推动地方各级人大常委会提高备案审查工作能力和质量;二是在参与国家治理层面，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化;三是在维护公民合法权益方面，有利于保障宪法规定的公民基本权利在受到侵犯时获得救济。
值得关注的是，决定的效力毕竟低于法律，其主要功能是在立法不能满足实践对规范的需求、立法滞后时补充和完善法律，为权力机关职权行使提供便捷方式。就备案审查工作的制度规范建设而言，最理想的状态应当是出台《备案审查法》。早前亦有学者呼吁出台《备案审查法》，认为适时出台《备案审查法》，有利于保障宪法和法律实施，维护国家法制统一，切实回应人民关切，维护人民合法权益，发展全过程人民民主，保障人民当家作主。十三届全国人大五次会议期间，同样有代表提出关于制定备案审查法的议案。建议以《法规、司法解释备案审查工作办法》规定的内容为蓝本，总结吸纳地方各级人大常委会备案审查工作的经验、做法，尽早出台《备案审查法》。
笔者认为，受限于当前制度惯性依赖、立法时间紧迫、时机尚不成熟等因素，直接制定《备案审查法》的可行性较低。但备案审查制度完善发展的客观需求依然存在，“决定”的出台能够有效缓解燃眉之急，也意味着备案审查制度的进一步健全，但“决定”不会是备案审查制度建设发展的终点。例如，当前我国备案审查主体较为分散，党委、人大、政府和军委的备案审查工作相互独立，形成了多元的备案审查体系。不同主体之间的审查基础难以保持一致，审查结果可能不同，需要明确人大在其中的主导地位。又如，当前备案审查工作多数情况下在沟通协商阶段便能与制定机关达成共识，或通过督促约谈措施，促使制定机关积极纠正问题。监督措施缺乏刚性，威慑力不足，需要强化备案审查刚性力度，以防止备案审查沦为监督评价机制。再如，当前政治性审查在备案审查工作中的重要性愈发凸显，但由全国人大常委会从事政治性审查毕竟缺乏规范依据，功能配置亦有错位。如何妥善处理二者关系，以达成政治性审查与法律性审查的兼容，从而避免损害备案审查的权威性，同样有待商榷。制度惯性所引发的现实政治法律问题多与制度体系密切关联，采取单一措施进行调整往往收效甚微。立法是对现实问题解决的回应，而非主要手段。换言之，只有在制度惯性弱化到一定程度时立法方会出场。
此外，针对制度惯性的调整还需要经过实践检验，为《备案审查法》的出台奠定现实基础，“决定”在这一过程中将会发挥重要作用。
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