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秦前红:全面深化改革背景下检察机关的宪法定位

放大字体  缩小字体 发布日期:2017-10-13  浏览次数:1662
核心提示:本文载《中国法律评论》2017年第5期。作者:秦前红,武汉大学法学院教授。我国宪法法律规定,人民检察院是国家的法律监督机关,依

本文载《中国法律评论》2017年第5期。作者:秦前红,武汉大学法学院教授。

我国宪法法律规定,人民检察院是国家的法律监督机关,依法独立行使检察权,承担保障法律正确实施、维护法制统一和尊严的重要职责。尽管检察院的职权性质还有司法权、行政权、多权合一和法律监督权等认知分歧,但至少在宪法定位上,宪法已经从“国家机构组织形式制度”层面直接将检察院明确为“法律监督机关”。这种具有中国特色的检察制度和检察院定位,既是中国近代以来学习外国法律制度的结果,亦有其较深刻的社会时代背景。近年来,随着司法体制改革和监察体制改革进一步展开,面对全面深化改革的新形势,如何找准定位、实现应有功能,成为不仅关乎检察院自身,更影响改革全局的重要问题。

一、人民检察院之宪法定位的历史及现状

我国检察制度并非内生于中国传统文化,其一方面是西方法治文化冲击的产物,另一方面很大程度受苏联“一般监督”理念影响,最终形成我国“法律监督机关”之定位。这种宪法定位上的转变,几经波折而非一蹴而就。第一阶段是建国初期,借鉴苏联制度,我国检察机关的职能由“原来的单纯的侦查起诉、检举犯罪”扩大至“对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律”负“检察责任”(见表1)。这一设置基本借鉴了列宁对检察制度的指导思想和苏联“一般监督”理念,但面临的实际问题有较大差异。第二阶段是从1957年到1978年,检察机关活动在特定社会历史环境下逐渐被政治需求所取代,直到遭到取消。第三阶段是“文革”结束后,1978年《宪法》恢复了检察机关,紧接着1979年修改《人民检察院组织法》,取消了“一般监督”规定,现行宪法随后对其重新定位为“法律监督机关”并延续至今,一般监督职能则转交国家权力机关。

从“一般监督”到“法律监督”之定位的转变,蕴含着检察院职权及检察对象的巨大变化。一方面,从世界范围来看,当前我国检察院“法律监督机关”之表述,具有不少中国特色意味,其他各国少有提及,一般来说,各国检察权的主要内容有公诉权、侦查权和诉讼监督权三种。由此存在“法律监督权”正当性的争议。联合国大会于1990年批准通过的《关于检察官作用的准则》第11条规定的检察官职权指“在刑事诉讼(包括提起诉讼)中和根据法律授权或当地惯例,在调查犯罪、监督调查和合法性、监督法院判决的执行和作为公众利益的代表行使其他职能中发挥积极作用”,这种程序监督就包含于法律监督之中。可见,即使西方国家也并未将检察职能和监督制度视作无法兼容之个体。另一方面,历时态地观察,建国初期我国检察院的检察职权从严格意义上讲早已超越了一般意义上的诉讼监督权,一定程度上向违宪审查方向迈进;1979年《人民检察院组织法》和现行宪法中“法律监督机关”之定位表述,则是对检察院职权和检察对象的限缩。

理解当前“法律监督机关”这一定位,至少需从三个层面着手:第一,“定位”与“定性”的概念分野,具体到检察制度上即“法律监督机关”和“法律监督权”的关系。从语义来看,“定位”倾向于从“国家机构”的序列中对“检察院”作出“法律监督机关”的定位,“定性”则倾向于从“国家权能”上对“检察院的权能”作出“法律监督权”的框定。第二,就“法律监督权”和“检察权”之间的关系存在一元论和二元论的不同认识:二者本质上是否具有一致性?二元论主张法律监督权与检察权并列,任何一方都无法涵盖另一方;一元论则认为一切检察活动都是法律监督活动的具体形式,全部检察权可统一于法律监督权。笔者认为,“法律监督权”是从我国宪法文本对检察院之定位出发,进而与传统意义的“检察”一词作对比;“检察权”则是从传统的“检察”概念出发,进而解释我国宪法文本规定的“法律监督”。这种路径上的差异,应该说并未影响其本质和范畴。持一元论和二元论者的最大争议可能源于对“法律监督”之范畴的理解,不同语境下对此可作广义和狭义的区分:“法律监督机关”对应的“法律监督权”当然应从广义上理解;狭义的“法律监督”职能排斥于公诉和侦查职能之外;还有人进一步将其限缩为刑事诉讼领域的法律监督,这可谓最狭义的定义。至于在“立法权、行政权、司法权三权”范畴之下讨论“法律监督(检察)权”应归于何种性质,则属于第三层面的问题。

检察院作为一种专门的法律监督机关,乃由我国宪法创设,因此想要真正解释当前我国的检察制度,就要具体到中国特色的宪制结构中观察。首先,我国宪法明确规定人民代表大会是国家权力机关,“一府两院”由其产生,对其负责,受其监督。因此,这种一元宪制结构背景和“议行合一”的政治体制,决定了在我国权力机关和检察机关之间是决定与执行、监督与被监督的关系,二者存在位阶和性质上的差异,权力机关的法律监督权是最高层次的监督权,检察机关由其产生,对其负责,并成为专门法律监督机关。其次,至于“法律监督机关”对应的职权属性,如果要在权力机关之下作出高低衡量,或可将其职权拆分为二:狭义的法律监督职能4和宪法规定的办理刑事案件“分工负责、互相配合、互相制约”所涉及的职权。前一职权单向地指涉“监督”公安机关、法院和监狱等,此时检察机关定位略高于审判机关;后一职权则约等于或略低于司法审判职权。

二、人民检察院之宪法定位的影响因素

党的十八届三中全会提出,全面深化改革的基本点是“完善政治体制,破除体制内弊端”。近年来,以司法体制和监察体制改革为代表的政治体制改革逐步深入,新形势下检察院何去何从,成为检察院自身和改革全局必须面对的重大问题。目前来看,影响我国人民检察院宪法定位的主要有三大因素:宪制结构之变革对检察院宪法地位产生冲击;职权措施之变更在一定程度上侵蚀检察权威并使法律监督效果打折;社会功能之变迁对检察院工作提出更高的要求。

(一)我国宪制结构之变革

检察院的宪法定位,归根到底就是检察院在我国宪制结构中的地位问题。近来不少学者讨论监察体制全面改革是否须修宪的问题。从“立改废”流程和重大改革于法有据等原则看,国家监察改革全面展开后,监察机关与行政机关、司法审判机关和法律监督机关同处一个层级,考虑到我国“议行合一”的政治体制,在全面范围内设立监察委员会涉及我国人民代表大会制度这一根本政治制度的重大变革,当然需要修宪保障。

这一变革对检察院的影响在于,我国宪制结构将从权力机关之下的“一府两院”变为“一府一委两院”,不同机关之间原先的宪法关系和现实关系将面临重大变化。具体表征如下:其一,最根本的问题是“法律监督机关”之宪法定位的存废问题;进一步讲,若保留,其宪法意涵是否变更?其二,《宪法》第135条规定,公安机关、人民法院、人民检察院办理刑事案件“分工负责、互相配合、互相制约”,监察改革后很可能主体扩容为四个。此外,近年推行的以审判为中心的刑事诉讼制度改革,虽未直接触动宪制结构和影响检察院的宪法定位,但对检察院之现实地位仍有一定影响。检察院必须找准新形势下自身宪法定位,处理好与行政机关、监察机关和司法审判机关之间的法律关系和现实关系。

(二)检察职权措施之变更

我国检察院现有职权主要是法律监督(狭义)职权、批准逮捕职权、侦查职权、审查起诉职权和公诉职权。实际上,类似“取消侦查权”“增设公益诉讼权”和“强化司法监督权”的建议很早就有人提出。多轮改革之下,检察院的职权面临双重变化:(1)“减损”:监察体制改革后,原来属于检察院的职务犯罪侦查权会从检察院转移至监察委员会;(2)“增益”:①十八届四中

全会要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度,改革试点自2015年7月启动,2017年6月27日,全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,正式建立起检察机关提起公益诉讼制度,案件范围囊括环境、民事和行政等;②四中全会还提到“行政检察”制度,“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”,这种检察机关对行政权的监督,突破了集中于行政判决诉讼监督的传统行政检察范畴。此外,正在推行的省级以下地方检察院人财物统一管理制度,也在一定程度上加强了检察工作的独立性,亦可理解为职权的增益。

但是实践中不得不面临检察院的现实权威考量问题,如有学者所言,真正影响检察权强弱的,其实是有无对职务犯罪的侦查权和有无对行政行为(包括具体行政行为和抽象行政行为)和地方立法的法律监督权。当前问题如下:其一,尽管我国检察院的法律监督(狭义)职权在其诸职权中层级最高,但与其对应的提出检察建议和发布纠正违法通知书之措施缺少实际强制力,由此检察院的现实权威很大程度源于职务犯罪侦查权及有关措施;其二,就职务案件调查(侦查)而言,假如监察委员会有权自行决定或批准留置措施,则检察院所谓批准逮捕权其实并未对其产生制约效果;其三,即便检察院的行政检察职权扩张并且具有公益诉讼职权,但仅凭检察建议和纠正违法通知书亦很难使其发挥实效。可见,将职务犯罪侦查权剥离后,检察院将缺少落实法律监督职权的重要手段,权与能的协调匹配成为未来的关键问题。

(三)检察社会功能之变迁

2014年,中央全面深化改革领导小组第二次会议强调“深化司法体制改革,促进社会公平正义”。正义是国家社会亘古不变的话题。中国改革发展必须直面的一个问题是,在谋取最大多数人的最大幸福同时,如何有效保障社会正义。在我国,检察院作为“法律监督机关”,承担保障法律正确实施、维护法制统一和尊严的职责;根据《人民检察院组织法》的规定,除了维护社会法制、国家统一和国家政权外,我国检察院还承担维护秩序、保护财产、保障权利和公民教育等功能。无论是国家、公民和社会哪一个层面的职能,本质上与公平正义等价值都脱不了关系。

通过个案正义促进社会公正,是检察院发挥社会功能的传统模式,其具体表达是检察院通过行使侦查、审查起诉、公诉和诉讼监督等职能,“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。这种传统功能定位,在社会效果上集中于社会管理和公民权利,具体指向上以保证个案效果为主,但教育功能发挥的不充分,在以个案推动公民法治思维和社会法治理念进步上做的还不够。

发挥好教育功能以推动社会公正,是改革对检察院工作提出的更高要求。《人民检察院组织法》规定,“人民检察院通过检察活动,教育公民忠于社会主义祖国,自觉地遵守宪法和法律,积极同违法行为作斗争”。十八届四中全会提出“谁执法谁普法”的普法责任制,目前司法改革正在探索检察官“以案释法”制度,要求“利用办案各个环节宣讲法律,及时解疑释惑”,收集典型案例以发挥引导、规范、预防与教育功能,以法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位等为载体开展经常性以案释法活动。

三、人民检察院之宪法定位的未来走向

目前,司法体制方面的不少改革举措已步入总结推广阶段,监察体制改革已确定将职务犯罪侦查权从检察院抽离。后续改革需注意检察院的宪法定位、现实地位和社会功能等问题,为此需从宪法法律中寻找新的依托,重构检察院职权体系和具体措施,建立起与宪法定位相匹配的现实地位。

第一,要坚持检察机关“法律监督机关”之宪法定位。在全面深化改革背景下,政治体制改革顶层设计应该以宪法为逻辑起点,法律监督机关的宪法定位不应动摇,更不得违背人民代表大会制度这一根本遵循。检察院从“一般监督”转化为“法律监督”,相应职权亦已产生一定限缩,当前定位符合我国一元宪制结构和法治发展的需要;监察体制改革后,国家监察委员会行使的是职务类刑事案件的侦查权,不涉及检察院现有的法律监督(狭义)职能。在宪法层面,检察院应继续保留“法律监督机关”之定位,履行保障法律正确实施、维护法制统一和尊严等职责,包括维护宪法、法律、法令、政令的统一性、秩序性和权威性,维护公平正义,制约公权、保障人权。

第二,要实现检察机关“法律监督机关”之宪法定位,必须要从宪法法律中寻找“有力依托”和“有效措施”,保障与宪法定位相匹配的现实地位。此前不少学者曾针对当前我国检察院实际履行的核心职能主要限于刑事司法领域的现状提出了相应意见,如“走向宪法规定的法律监督机关的大舞台”,“全面复原、充分发挥、及时回归检察机关的法律监督权能,树立‘大检察’格局”,从立法、执法、司法和守法四个环节实现有效的法律监督。监察体制改革后,检察院失去职务犯罪侦查权,作为法律监督机关的现实权威不免减损,若要寻找“有力依托”以匹配宪法定位,或许实现法律监督原有权能是一条直接有效的道路;如此则行政检察职能扩张和公益诉讼改革当是其中重要一步。这其中需解决的问题是现有的检察建议和行政违法通知书等措施很难为其建立实际权威。

首先,从法律监督对象集中于司法和个别执法环节,到构建全面涵盖立法、执法、司法和守法四个环节的法律监督体系。现行法律关于检察权的规定主要集中在司法和个别执法环节,对于立法、守法和大部分的执法环节缺乏监督。建国初期,检察院曾在短期内发挥过监督抽象行政行为的职能,未来改革可借鉴其中一些经验;监督地方立法则涉及违宪审查的范畴,下一段重点讨论。

其次,赋予检察院协助国家最高权力机关行使宪法监督权的职能。这不仅可为检察院构建职能权威,也有助缓解我国法律违宪问题难以解决、宪法制裁措施的制裁性较弱和违宪审查机关“无案可审”之间的矛盾。至于协助方式,有参与违宪审查和行使违宪审查提请权两种,考虑到我国宪制结构特殊性,违宪审查提请权比较符合实际情况。具体操作上,检察院对地方立法违宪行使检察权并层报最高人民检察院,由其向全国人大及其常委会提请违宪审查。

最后,为实现上述职权,还需强化原有检察措施或增添新的检察措施。一方面,检察措施须具备更强的约束力,如在不履行检察建议和行政违法通知书时须承担更严重的法律后果;另一方面,假如赋予检察院违宪审查提请权,则现有检察措施和手段都很难发现和查实有关问题,可考虑增添新的检察措施。对此还可进一步讨论最高人民检察院行使违宪初查权的可行性。

第三,要注意处理好几对关系。首先,要处理好检察院内部的关系,主要是平衡好检察工作一体化和检察办案独立化之间的关系;其次,要处理好检察院与其他国家机关的关系,尤其在行使行政检察职能时要处理好与行政机关专业自主性的关系,在办理职务类刑事案件时要处理好与监察机关和司法审判机关的关系;此外,还要处理好检察院与公民、社会的关系,主要是充分发挥检察院的教育功能和普法职能。

四、结语

新形势下,我国检察院宪法定位同时受到国家宪制结构变革、检察院职权措施变更和社会功能变迁等因素影响。监察改革并不涉及检察院现有的法律监督(狭义)职能,“法律监督机关”之定位不仅满足我国一元宪制结构,也符合社会主义法治发展的需要,由此检察院未来应继续保留现有宪法定位,履行保障法律正确实施、维护法制统一和尊严等职责。但是,职务犯罪侦查权转移后,检察院如欲真正实现“法律监督机关”之宪法定位和现实权威,还需要从宪法法律中寻找“有力依托”和“有效措施”。

总之,检察院作为专门的法律监督机关,是由我国宪法创设;这种特色检察制度和检察院定位,并非外国法律制度的简单移植,而是根植于我国历史条件和社会时代背景。因此,未来改革也必须从我国实际情况出发,以我国根本政治制度为基础,把握好社会主义法治发展方向,最终实现法律统一正确实施、维护社会公平正义。

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