行政检察客体类型解构及规制功效初探
作者：徐汉明、谢欣源
徐汉明（１９５１－），男，湖北鄂州人，中南财经政法大学教授、博士生导师，主要研究方向为社会治理法学。
谢欣源（１９９４－），男，安徽宿州人，中南财经政法大学社会治理法学博士研究生，主要研究方向为社会治理法学。
（中南财经政法大学，武汉 ４３００７３）
〔摘要〕检察机关的法律监督范围与内容随着行政检察客体的明晰化类型化之规范，凸显行政检察监督在法律监督机关的地位与作用，符合法治国家建设总体要求。行政检察客体设定流变的突出效应在于，促进了新时代行政检察客体类型化，检察机关的行政检察监督职能呈现新的样态。行政检察监督的法律关系构成要素——客体之功效在于规范行政检察主体行为；其内在要求监督主体须坚守中立性谦抑性原则，防范和纠正“越位、错位、缺位”行为，以高质量行政检察质效彰显法律监督的根本目标与价值追求，进而保障公正司法、维护社会公平正义，促进职责明确、依法行政的政府治理体系建设，并以此保障服务和促进中国式法治现代化。
〔关键词〕行政检察，客体类型化，规范与规制
〔中图分类号〕Ｄ２６ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕１００４－４１７５（２０２５）０２－００００－１０
一、问题的提出
步入新时代，我国行政检察工作快速发展并取得了长足进步。然而，相较于刑事检察、民事检察等检察工作，行政检察依然处于起步阶段，被视为“短板中的短板”“弱项中的弱项”。〔１〕５８究其原因是多方面的，其中与长期以来学界实务界对构成行政检察法律关系基础理论研究关注度不高，鲜有对相关主体、对象、客体等核心范畴、重要概念的界定与诠释，以及与行政检察自主知识体系构建滞后等都呈正相关的关系。“法律监督一元论”认为，所谓监督法律关系是指为了维护国家法制的统一和法律的正确实施，专门的国家机关根据法律授权，运用法律规定的手段对法律的实施情况进行监督并能产生法定效力的法律行为。我国著名法学家朱孝清将法律监督概括为具有专门性、程序性与事后性监督的特征〔２〕１８４－１８６。我国检察理论奠基人王桂五先生曾提出，法律监督对象是指违法（含犯罪）主体，其客体是指违法主体的违法行为，两者有紧密的联系，但不能混淆〔３〕２５８。近年来，有学者对法律监督的内涵作出新诠释，认为我国宪法和宪法性法律语境下的法律监督，历经建国之初移植克隆、本土化改造、新时代定型化成熟化制度化，已成为中国式法治现代化的核心范畴，构成了中国式法律监督体系之魂，赋予了主体性原创性标识性的新内涵，是中国共产党人领导亿万人民开探、开辟、开拓、开创中国式检察工作现代化标识性重大成果，是中国式检察制度体系的根脉。她意涵了中国共产党集中统一领导下国家行政权、监察权、审判权、检察权之国家权力结构的科学配置，是确保执政安全、制度安全、国家长治久安之法宝。法律监督被赋予了国家一元政治权力结构下赋予国家法律监督机关“元权力”，刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察是基于“元权力”位阶下的“四项种权力”，即确保法律监督权——中央司法事权这一“元权力”公正高效行使之“四维”；这四项权力运行尤其相关“权力束”支撑，构成了中国式法律监督体系之“元权力”——“种权力”——“子权力”，由此构成了中国式法律监督权之科学完备的职能体系〔４〕１６。依据修订后的《宪法》《人民检察院组织法》《人民法院组织法》、颁布的《监察法》及修订的刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三大程序法之相关规定，检察机关监督的对象既有限缩也有拓展，监督法律关系的客体之内容不断明晰和完善。回顾总结人民检察事业走过的７０多年曲折发展进程与历史经验，鲜有对行政检察客体展开的研究。一方面，上世纪八十年代，王桂五先生率先开启对“法律监督的一元论”原创性基础理论关涉监督的法律关系、监督的对象和客体、监督的范围和手段、监督的内容分类和要求等重大理论命题的探索，其包含着对行政检察客体之开创性研究〔３〕。但在其后鲜有学者继续深耕这一领域，有关对行政检察客体等基础理论问题研究一直处于沉寂状态。另一方面，值得反思的是理论界实务界未能跟上新时代行政检察改革的步伐，亦未能围绕行政检察制度建设成果从理论与实践的结合上全面概括提升与系统阐释，有关精准厘清行政检察主体、对象、客体等相关基本命题与核心范畴，构建中国式行政检察自主知识体系的任务任重而道远。因此，从坚持行政检察法律监督的性质地位出发，厘清行政检察客体着手，加强对行政检察之监督的法律关系等基础理论研究，对于丰富发展法律监督理论体系，构建行政检察主体性原创性知识体系，有助于发挥行政检察制度之优势并实现功效转化，加快推进行政检察体系和能力现代化有着重大现实意义。为此，笔者围绕行政检察客体类型解构及规制之功效提出些许观见，以抛砖引玉、求教于同仁。
二、行政检察客体类型设定的检视与反思
行政检察主体是指宪法法律赋予人民检察院行政检察职能的行政检察部门；其对象是指行政检察监督所指向的违法主体；其客体是指检察机关依据宪法法律禀赋的相关职能与行使职权的专门检察活动所指向的对象之相关违法行为及其危害后果。这通常包括：专门行政检察所指向特定主体的违法行为，即：法院行政审判活动的程序性效力的违法行为；已生效的行政判决裁定与执行活动的违法行为；行政非诉讼的强制执行裁定的程序性效力的违法行为；以及检察机关在履行法律监督职责过程中发现行政执法人员、行政审判人员违法行使职权之不作为、滥作为的行为，等等。有关对行政检察客体的研究，其意义在于法定授权行政检察监督范围和重点方面，通过充分发挥其法律监督职能作用以释放其激励效应、避免怠于职责呈现缺位、不到位的行为，同时形塑以监督客体是否符合法律规定作为评价办案质量优劣条件之一，即不符合监督法律关系的客体的监督行为亦为越位错位的监督行为，因而行政检察所监督的“客体”构成了衡量和检验行政检察案件质量的重要指标，成为高质量办好每一个案件的重要话题。梳理行政检察客体创设流变的曲折历程，大体可划分为四个阶段。
（一）行政检察制度创建关涉客体模糊、缺失阶段（１９４９－１９５６）
伴随新中国建立后３０年人民检察制度曲折发展历程，行政检察制度创建及其行政检察对象、客体的创设历程则坎坷不平。这一时期呈现出两个时段的特征。第一个时段：可追溯到１９４９年至“五四宪法”颁行前。１９４９年９月２７日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》在创建人民检察制度过程中创设了“检审分离”的司法体制和诉讼程序，赋予最高检察署最高检察责任。１９４９年１２月经中央人民政府主席批准发布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（以下简称“试行条例”）第３条第２款对各级司法机关判决提起抗议的客体首次设定并载明为“之违法”。此时无论是民事检察还是行政检察都仅仅是代表国家对公益案件的参与权，这里不仅参与对象不明确，而且关涉的客体亦指向不明，即该参与权指向对象究竟是全国社会与劳动人民还是其利益的代表机关或有关组织，对此规定均不明晰；在关涉参与权指向的客体是机关、有关组织的越位、错位、缺位等违法情形，规定亦界定缺失。第二阶段：“五四宪法”及１９５４年检察院组织法的颁布，将隶属于中央人民政府具有行政制度属性的检察署上升定格为与国家行政机关、审判机关相平行的国家机构。与此同时，“五四检察院组织法”对检察监督的对象明晰为侦查机关、审判机关、劳动改造机关，对其监督的客体细化明晰为侦查活动、审判活动、刑事案件判决执行与劳动改造机关的活动是否合法，即其唯有违法才能启动检察监督。由于受制于行政审判制度缺失、有的检察署办理的选举申诉案件则通过选举委员会处理，未启动行政诉讼〔３〕３４６。
（二）行政检察制度处于空白阶段（１９５７－１９７８）
伴随反右斗争运动在全国范围内开展，在此大背景下，行政检察在其后２４年里一直处于空白状态。回溯新中国建立后３０年行政检察制度从创设到取消直至长期处于空白，人民检察制度作为社会主义国家制度重要组成部分，被当时主要参与建设者认为是“新生制度”和“新生事物”，因此如何建设尚有很多难点和困惑〔５〕１５８，以至出现“简单克隆”“全盘复制”的现象。而事关检察制度基础理论研究方面，仅有我国著名大检察官李六如介绍苏联检察制度内容并撰写的《检察制度纲要》〔６〕以及中央人民政府最高检察署刊印的《检察制度》〔７〕，涉及行政检察客体、行政公益诉讼客体等基础理论研究方面则更是空白，这是值得总结和反思的。
（三）行政检察制度恢复重建及行政检察客体逐渐明晰阶段（１９７９年－２０１１年）
一方面，伴随改革开放后社会主义法制建设启航，１９７８年３月５日，五届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》恢复了人民检察院的设置。《关于七个法律草案的说明》中指出人民检察院的性质为“国家的法律监督机关”，其后通过的１９７９年检察院组织法第一条予以载明，并被其后修订的“八二宪法”所确认并予宪法化，由此“奠定了法律监督机关是维护国家法制统一的机关这一基调，并且也奠定了法律监督机关要实行法律监督这一方向”〔８〕５２。
另一方面，１９７９年检察院组织法对新中国建立以来检察职权配置曲折变动与争鸣予以总结，将实践创新形成的以追诉刑事犯罪与刑事诉讼监督为主体的五项职权（第５条）予以载明；有关人民检察院的机构设置和人员的任免方面，该法第２０条规定“最高人民检察院设置刑事、法纪、监所、经济等检察厅，并且可以按照需要，设立其他业务机构；地方各级人民检察院和专门人民检察院可以设置相应的业务机构”。虽然，该法第６条规定了“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任”的检察职权兜底条款，但行政检察未列入机构设置序列；有的基层检察机关办理了不少行政机关侵犯公民权利的犯罪案件，此时的行政检察处于“出师无名”“名不正言不顺”的阶段，这是恢复重建后的检察机关“重职务犯罪侦查”“轻诉讼监督”“弱民事行政检察”“缺公益诉讼检察”，形成“一重一轻一弱一缺”状态的制度性根源〔４〕１１；而民事检察、行政检察、公益诉讼检察始终未能作为履行法律监督职能实现形式的主职主业“三驾马车”，不仅不能与反贪污贿赂反渎职侵权等职务犯罪侦查职能相提并论，就是与刑事检察职能亦难以“并驾齐驱”〔４〕１１。这一阶段值得关注的是，具有社会主义法制建设标志性重大事件的《行政诉讼法》由七届人大二次会议通过。该法第１０条明确规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”；第６４条赋予“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”的职权，为开展行政检察提供了法律保障。其后“两高”下发《关于开展民事、经济、行政诉讼法律监督试点工作的通知》对包括行政诉讼法律监督的客体明晰为对违反法律法规的生效判决裁定等。与此同时，最高人民检察院决定成立民事行政检察厅，主要负责对人民法院审理民事、行政诉讼案件是否合法实行监督以及对下业务指导，并有权按照审判监督程序提出抗诉。这一阶段行政检察起步发展面临多方面挑战与困扰。
其一，理论界与实务界对包括行政检察在内的性质地位、目标任务、监督的法律关系之对象与客体、实施方式等出现较大争鸣，具有代表性的学术争鸣观点有“行政诉讼监督说”“行政检察监督说”“行政诉讼检察监督说”等〔９〕１１－１４。其争论的焦点是：行政检察权介入行政诉讼是否干涉了行政权、审判权，亦或检察机关行政诉讼监督的客体是审判机关对“民告官”案件或“官告民”即行政机关提请法院裁定行政强制执行的非诉讼案件的判决裁定之非公正性、非程序性乃至对行政法制秩序的扰动性破坏性，并通过提出抗诉、检察意见、检察建议等方式，启动有管辖权的法院再审，裁定纠正确有错误并已经发生法律效力的行政判决、非诉讼执行裁定，使被扰动的行政审判秩序得以维护、被破坏的行政法制秩序得以修复，使被侵害行政相对人的合法权益得到“司法救济”，进而使办理错误裁判的审判人员的错案责任受到追究，使行政审判执行过程中徇私舞弊、贪赃枉法，严重损害行政司法公正的司法人员犯罪依法定管辖与相关程序受到刑事追究，而且促使作出错误的具体行政行为相关责任人通过审判意见、检察意见、检察建议受到相应处理，由此维护行政审判公正，维护行政法制统一，保障自然人、法人、其他组织合法权益等多元价值目标，并且促进构建职责明确、依法行政的政府治理体系之根本目标〔１２〕８。
其二，检察机关将民事检察、行政检察合二为一，设立民事行政检察机构，将对民事诉讼实行法律监督与对行政诉讼实行法律监督这两项不同范围、对象、客体的专门监督揉和在一起来行使与实行，无论是当时与当下都是值得商榷的。这是因为，虽然这两项监督的法律关系所指向的对象都是法院的专门审判机构，但民事诉讼实行法律监督的领域关涉自然人、法人、其他组织之间的平行民事法律关系的纠纷，对这类判决裁定确有错误通过民事检察对民事审判（执行）活动实施法律监督，以公正裁判既达成“私权救济”的目标，又维护民事审判秩序、守卫司法公正、彰显司法公信力；而行政诉讼法律监督关涉行政相对人与行政机关不对称的行政法律关系，对这类确有错误的判决裁定通过提出抗诉、检察意见、检察建议等方式启动法院再审纠正错误的判决裁定，既维护行政审判公正，又以督促纠正行政机关错误的具体行政行为，达成对不对称行政相对人的“权利救济”。
其三，监督的法律关系之具体对象——某些法院在贯彻实施“两高”有关行政检察监督相关司法解释、规范性文件过程中各取所需，有的以“管辖不能抗”“非诉讼执行裁定不能抗”，人为限缩行政检察监督的范围；有的对关涉已生效错误判决裁定的审判卷宗不予调取，即便允许到法院档案室查阅因原案件承办人的审判工作卷未移交档案室、有的重要证据丢失或无法查找等等，不同程度地影响和制约行政检察对生效判决裁定是否错误的审查、抗诉。作为“民告官”的行政相对人一般处于弱势地位，而处于行政裁判强势一方的“行政官”常常不到庭应诉，检察机关调取相关再生证据、调查行政违法行为与行政违法审判行为经常遇到不予不配合甚至设置障碍等情形。尤其是行政诉讼法有关行政检察程序性条款立法疏漏，甚至连履行行政检察职能的“调查权”迟迟未能载明，以上构成了这一阶段行政检察举步维艰的约束条件。
（四）行政检察制度及其客体体系化规范化构建阶段（２０１２年－至今）
步入新时代，我国行政检察呈现定型化成熟化的特征。这包括：（１）法律制度安排层面。历经改革开放尤其是新时代，我国行政检察制度体系逐步定型化制度化。立法机关坚持人民检察院是法律监督机关的性质地位的高度，２０１８年通过修订的检察院组织法，该法对事关行政检察职能的提起公益诉讼，对诉讼活动进行法律监督，对判决、裁定等生效法律文件执行工作的监督等载入检察机关的职权体系（第２０条）；２０１９年修订的检察官法将开展公益诉讼，对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼活动监督作为检察官的法定职责，这是一方面。另一方面，基于２０１２年修订的民事诉讼法赋予民事诉讼实行法律监督方式的“调查权”，２０１４年修正的行政诉讼法对调查权虽未作出规定，但采取“承接式”立法模式对民事诉讼法第２１０条规定内容予以确认，并增加对调解书损害国家利益、社会公共利益提出抗诉权或检察建议权，对审判人员违法提出纠正的检察建议权，以及行政诉讼实行法律监督之客体的８种情形。再一方面，针对行政公益诉讼与民事公益诉讼长期缺失，２０１７年修正的民事诉讼法和行政诉讼法在总结改革试点经验的基础上，赋予行政检察、民事检察对“四大领域”负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的检察建议权和起诉权。（２）组织机构建设方面。为贯彻实施《中共中央关于深化党和国家机构改革决定》，将行政检察机构独立设置，并纳入中央批准构建新时代下的检察工作新格局，与刑事检察、民事检察、公益诉讼检察并驾齐驱的“四大检察”之列；时任最高人民检察院检察长张军首次提出“做实行政检察工作”，强调“抓好典型性、引领性案件的监督，争取双赢多赢共赢效果”，一支规范化专业化精英化的行政检察官队伍快速建成壮大。（３）行政监察制度优势充分释放。对行政诉讼案件的受理、审理、裁判、执行的错裁错判与违法行为全过程的“诉讼内监督”全面加强，对行政执法与刑事司法反向衔接以及行政违法行为监督、强制隔离戒毒监督等“诉讼外监督”取得新突破〔１０〕。（４）行政检察传播体系正在形成。一方面，行政检察质效已成为“中国之治”国际话语权传播的一道“亮丽风景线”，成为展示新时代中国式法治现代化重大成就不可或缺的“重要窗口”。另一方面，人民群众的期盼、支持、帮助对包括行政检察在内的新时代法律监督工作开拓局面提供了厚重基础。与此同时，理论界研究对补齐行政检察短板、强化行政检察弱项，为夯实行政检察理论基础提供了强大智力支持。
三、行政检察客体类型之解构
当抽象一般概念及其逻辑体系不足以掌握某生活现象或者意义脉络的多样表现形态时，首先会想到的不助思考形式是将其“类型化”〔１１〕３３７－３３８。通过对行政检察客体予以归类整理并运用类型化的分析研究工具，可以窥见行政检察客体的实践状况，并揭示行政检察客体遵循的逻辑与原则，从而对未来该项制度的功能发挥有所助益。行政检察经历了产生、停滞、取消、恢复、发展的本土化再造过程，行政检察监督的客体类型逐步规范。随着行政检察法律制度的定型化成熟化法律化，行政检察监督的客体扩展到对行政机关违法行使职权或者不行使职权等违法行为的监督，呈现出新型监督客体的规范化，并使之成为新时代行政检察工作的亮点和监督质效的增长点。梳理概括如下：
（一）行政违法行为监督：对行政机关违法行使职权或不行使职权的监督
行政机关承担着管理经济事务、社会事务与文化事业，其范围宽泛，内容繁多。因各种因素的影响，行政权运行尤其是行政执法权运行过程中常常呈现出扩张性、任意性的特点而面临较大行政风险〔１２〕８３，这给添附行政检察监督这一新兴权力制约与监督提供了正当性基础。
一方面，检察机关过去在行政诉讼监督中发现的行政机关的违法行政行为进行“穿透式”监督，通过对裁判文书的监督以间接制约的方式倒逼行政机关依法行政，因此在行政诉讼监督中检察机关对违法行政行为的监督具有事后性、间接性、被动性。行政诉讼中人民法院对案件的审查贯彻有限审查原则，由于审判机关对行政行为的不完整审查，导致检察机关对行政诉讼的监督也承延了这种审查的不完整性〔１３〕１６－１７。因此，完善行政检察职权体系，明晰行政检察监督的客体，对于检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权督促其纠正，不仅有利于补强行政检察监督功能的完整性，而且有利于提升行政检察监督的质效性。
另一方面，检察机关在履职过程中可通过制发检察建议直接监督行政机关的违法行为，检察权与行政权之间直接产生的监督关系，其承载的客体是以行政违法行为的表现形式为前提的。即检察机关依法能动地开展对行政违法行为的监督，展现出能动司法检察的制度特征。检察机关开展对行政违法行为的监督旨在补强过去检察监督权“单一化”功能的不足，此种“后置式法律监督评价模式”对过往法律监督体系漏洞的补强带来了法律监督效力的提升，促进审判公正、法治政府、行政相对人合法权益保护在法治轨道上同频合力共振。
再一方面，宪法和法律赋予检察机关行使法律监督职能的方式，既包括通过诉讼方式实现的事后监督，又包括通过检察建议等方式进行的诉前监督，共同形成了对行政机关在诉讼外和诉讼内的双向监督，拓宽了行政检察监督的广度和深度。行政系统内部的行政复议行政复核等内部监督方式、法院通过司法审查的方式实现的外部监督，其严密性和规范性虽不断完善，但皆存在天然的局限性，固有弱点难以避免和克服。如前者受制于行政机关“内卷化”自我保护的现实状态与缺乏内部纠错机制不无关系，而后者发动的前提必须进入司法审查程序，存在受案范围的受限性和程序上的被动性。检察机关行政违法行为监督是履职过程中针对行政机关实施的行政违法行为，检察机关的防错、纠错机制较于行政机关内部监督和法院的司法审查监督皆具有中立性、独立性、效度性诸多优势。因此，检察权在新时代行政检察改革完善的基础上，保持着推动法治政府建设，促进职责明确、依法行政的政府治理体系的作用。
（二）“行刑”衔接复合型：“行刑”双向衔接之违法情形监督
“行刑”双向衔接监督是指检察机关对传统行政执法机关向司法机关移送涉嫌犯罪案件衔接之监督，与在履行职责过程中发现刑事案件涉及行政处罚违法而实施法律监督的机制。对此，最高检印发的《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，首次明确了检察院在“行刑”双向衔接监督工作中的职能作用。“行刑”双向衔接机制弥补了公安、海关、商检、海警、自然资源、生态环境、农业农村、文化和旅游、卫健委、退伍军人事务、司法行政、审计、市场监管、国家移民管理、税收征管等在行政执法过程中可能涉及违法乃至渎职侵权犯罪时仅将涉及犯罪部分移送监察委处理而导致的无法纠正与行政案件有关的“原案”，即相关行政处罚决定乃至行政强制措施执行错误，或行政裁判错误、行政裁定执行错误、非诉讼行政强制执行裁定错误等方面存在监督的盲区与空白。因而，行政执法与刑事司法的衔接客体具有复合性的同时又具有交叉性。这意味着行政违法的客体同时是行政检察的客体，即行政机关滥作为、不作为的行为导致的被提请诉讼时行政机关作为诉讼对象，行政行为涉及滥作为、不作为构成犯罪亦可能构成渎职侵权犯罪。由此可见“行刑”双向衔接监督的客体本质上是对监督对象之违法情形的客体。
（三）行政非诉讼执行监督：对非诉讼执行实施专门监督的制度化
根据《行政诉讼法》第９７条之要义，行政非诉执行是行政相对人对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，无行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行的制度。相较于传统的对生效行政判决、裁定、调解书的执行，行政非诉讼执行的基础依据是无行政强制执行权的行政机关所作出的生效行政决定。但是在行政非诉讼执行中，行政机关提出申请后，法院无论是准予执行，还是不准予执行，都要作出裁定，对此种裁定的执行仍旧属于对判决、裁定等生效法律文书执行的内容。
行政非诉讼执行检察监督的具体运用是行政检察权的重要组成部分，这一过程关涉对行政检察权与审判权、行政权的厘定。在这个层面上，行政非诉讼执行检察监督展示了其独特的价值和理论属性。一方面，行政非诉讼执行检察监督与行政执行检察监督虽然同属行政检察监督的范畴，但实际上二者处于不同场域，二者差异主要源于行政非诉讼执行监督在其结构和功能上的独立性。相较于传统的行政执行检察监督而言，行政非诉讼执行检察监督同时涉及对法院审判权的监督以及对行政机关行政权力的监督，表明其监督对象具有司法性和行政性的双重属性，因此，行政非诉讼执行检察监督的实施实际上是对多维主体权力运行架构的穿透性监督。另一方面，行政非诉讼执行检察监督的运用在法律体系中的定位往往隶属于更广泛的司法监督范畴。这种监督具备工具性的特点，即作为实现法律公正和效率的一种手段，因而兼具技术性属性。因此，行政非诉讼执行检察监督的运用不仅凸显了其在法律监督体系中的重要性，也展示了其在维护法律秩序和实现司法公正方面的复杂性和深远影响。
行政非诉讼执行过程中出现的“不作为、滥作为”，严重侵犯行政相对人或者利害关系人的合法权益。行政非诉讼执行监督在整个行政检察监督体系中扮演关键角色，不仅是行政检察监督的重要职能之一，更是在行政检察监督领域中起到填充的作用。一方面，行政非诉讼检察监督价值反映了对个体利益的保护与尊重。在非诉讼执行过程中，尤其是在涉及到行政相对人的财产时，面临的风险往往具有不确定性。这种风险在很大程度上源于个体面对强大的国家公权力时，缺乏足够的能力进行有效的抗衡。因此，当检察机关对非诉讼执行的合法性进行监督时，其本质目的在于保护具体行政相对人的权益，首先要确保作为执行依据的原行政决定的合法性、合理性与公正性；其次要确保法院审理行政非诉执行案件过程的合法性，最后要确保执行行为的合法性、合理性与公正性〔１４〕６４－７１。另一方面，通过这种监督机制，检察机关能够对执行过程与方式进行监督，促进审判权与行政权的透明运行和法治化以防止或抑制行政非诉执行的混乱现象。
（四）行政检察公益诉讼：赋予专门提起行政诉讼职能
检察机关提起公益诉讼制度被明确以法律形式确定，标志着我国检察机关提起公益诉讼制度正式确立。２０１８年中央全面深化改革委员会第三次会议通过的《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》将公益诉讼检察厅作为专门组织机构，为此最高检在内设机构改革过程中正式组建第八检察厅，由其承担公益诉讼检察职能。公益诉讼检察厅的单独分设反映了办案组织类型化与专业化，不仅凸显从供给侧满足人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境的新需求新期待，而且有利于进一步统筹全国检察机关公益诉讼工作，确保重大决策部署和相关法律落实落地，强化法律监督，提高办案效果。检察公益诉讼依赖于检察体制改革、检察机关反贪职能以及职务犯罪侦查权转隶监察委员会后释放出法律监督职能体系的优势和制度功效，明确检察机关提起行政公益诉讼的权力是对宪法所确立的法律监督机关职责的落实，是法律监督体系定型化成熟化的标志性成果。检察机关通过办理公益诉讼案件，支持适格主体依法行使诉权，督促行政机关依法履行管理监督职责，规范行政机关依法行政，以司法手段保护公益，维护国家利益和社会公共利益，是推动国家治理能力和治理体系现代化的一项重要制度安排。随着党和国家机构全面深化改革后，最高人民检察院将行政公益诉讼的职能划归公益诉讼专门部门行使，这一举措的意义重大而深远。行政公益诉讼与民事公益诉讼“两者合一”作为专门检察是新时代满足人民群众对更高水平服务更丰富内涵需求，不仅融合了传统检察职能的基本特征，且在法律监督的规律性方面展现出其独特性，即在诉前程序中通过具有鲜明监督属性的制度设计促使行政机关自我纠错和依法履行职责。故对行政公益诉讼职能已赋予专门的公益诉讼检察部门行使所指向的客体不在本文讨论范围。
四、行政监察监督客体之规制功效的确立
在事物变量关系中作为事物指向对象的客体与主体之间构成互动制衡的结构关系。相对于行政检察客体之规制，其本质上是指行使行政检察职能的主体与客体之间的变量关系。这意味着行政检察客体的明晰化规范化构成了对行政检察主体的制衡作用。
（一）原则立场：坚持行政检察权谦抑性
无论是行政检察客体明晰化规范化之应然要求，还是行政检察客体对行政检察主体反向激励与约束之实务探讨，都须认识和把握法律监督权的基本属性。
一方面，行使行政检察权当属遵循谦抑性原则。这是因为，行政检察监督遵循谦抑性原则不仅仅在于防止其运行过程中无序扩张，而且使行政检察权与行政权运行均按照各自的制度安排、程序运行而保持对彼此权力边界的恪守、各自权力运行张力的有序控制，实现两者功效的平衡、互动与协调，并使各自的制度安排所具有的优势在行政诉讼程序法制与对行政权运行监督程序协调一致的条件下得以实现。具体而言，行政检察主体对行政执法、生效的判决裁定是否合法的审查、评价和认定，是以其已经发生且存在的违法事实并产生违法后果的行为、并适格的法定“客体要件”作为标准的，并以相关证据支持的。从这个意义上看，唯有具备法定“客体要件”并且有证据证明，才能判断、认定违法行为存在，并依职责和程序作出行政检察决定，即提请抗诉、提出抗诉、提出检察意见、发出检察建议、发出纠正违法通知书等；亦即通过行政检察受案、审查、调查等方式认定具备行政检察监督对象之客体，则必须行使行政检察权，通过启动审判程序、行政纠错程序使违法行为分别得以纠正，由此激励行政检察主体忠实履行职责，从而彰显行政检察客体的激励功能。反之，若无违法情形发生与证据支持，则不能判断、认定违法行为存在，故行政检察主体不得滥用行政检察权，任意启动审判监督程序、行政错案纠正程序，由此约束行政检察主体恪守职业纪律，从而彰显行政检察客体的约束功能。
这意味着行政检察监督并不是“全能监督”，行使行政检察职能的主体既不能代替审判机关行使审判权，也不能代替行政机关行使行政权，一般情形下应当在法律授权与程序控制位阶下依照行政诉讼法禀赋的审查权所体现的“后司法评价”的制度安排，其监督的主要途径是通过对法院行政裁判、执行裁定乃至非诉讼强制执行裁定是否合法的监督，传递并作用于对行政机关的具体行政行为、行政执法行为是否合法尤其是否有违法行为的监督，而不能漠视对行政权的尊重，亦或超越传统行政诉讼程序法律制度安排将“后司法评价”模式变更为对行政行为是否合法的“同步监督模式”，这可能打破“后司法评价”模式与行政行为决策、执行、强制执行“三位一体”的运行模式之间的平衡，而使自身成为“脱缰的野马”。由此，行政检察主体对行政“滥作为”“不作为”等违法行为这一类客体的专门监督，当须保持谦抑性与自我克制的立场〔１５〕１１８。但是，这并不意味着行政检察监督权全方位的限缩，而是彰显其护法者的独特角色，既保障行政实体法与行政诉讼法之统一正确实施，又促进政府依法行政，建设职责明确、依法管理的政府治理体系，维护政令统一、市场统一，维护社会公平正义，进而维护法制统一，并以此作为其行使行政检察权所蕴含的根本价值取向。
另一方面，行政诉讼之诉权禀赋于行政相对人，检察机关发动抗诉的前提条件是法院生效的行政判决、裁定、执行行为可能存在违法性，且不以维护行政相对人诉权为唯一选项。行政检察的谦抑性在行政违法检察监督上主要体现在“限于检察机关在履行法律监督职责中发现的违法线索”，即监督客体仅限于检察机关在履行行刑反向衔接对行政违法的监督，在履行传统刑事检察职责，对司法人员渎职侵权职务犯罪检察监督等法律监督职责中发现的行政机关违法行为或不履行职权行为，这为行政检察监督案件质量的评价标准提供了依据。行政检察监督虽然不能代替行政机关内部监督制约机制，也不能替代其他监督方式，但不意味着行政检察监督权无法触及属于行政机关或其他监督主体负责的监督事项。行政检察主体须坚持行政检察监督能动性，行政检察监督权的设立与完善正是对行政机关或其他监督主体监督职能的补足与增强。对此有学者认为，行政复议、行政审核覆盖的层面，行政监察不应介入。事实上，既定的法律制度安排赋予检察机关对行政违法行为监督的范围、方式呈现出相对扩大与多样化的情形。这种“多元介入”方式及抗诉、提起公诉、提出检察建议、发出检察意见书等并非一定产生负面影响，可能在保护行政相对人或公共利益等方面产生更好的法律效果。例如，修订的《行政诉讼法》赋予行政检察机构代表国家提起公诉，其能动检察之精义在于跳出传统行政诉讼监督之桎梏，将目光转向新类型的监督客体——对行政“不作为、滥作为”之代位发动追诉，则发挥着检察权特有的主动性、监督性，在不干涉行政机关正常执法活动的同时督促其公正、高效、精准执法，纠正行政违法行为，促进法治政府建设，以维护行政相对人合法权益和社会公共利益。
（二）协调领域：推动“上下一体”与司法责任制之协调
“检察一体化”是检察机关组织原则的重要内容，同时也是检察权运行的基本原则之一。其反映在行政检察的核心内容是“上命下从”，即包括上级检察院与下级检察院之间的领导与被领导关系。“上命下从”领导机制与检察官依法独立行使办案权之间存在着天然的执拗张力关系，在当前检察权运行机制的框架下，避免不适当干预案件办理工作的关键不仅在于提升检察官的独立性以回避或调整遵循上级命令，而是在于恰当地配置由于遵从命令而引起的责任分配引发的过错责任追究分担难题〔１６〕１６。为此须探讨两者功效的协调与同向发力实践问题。
一是，有效发挥“检察一体”制度优势与全面准确落实司法责任制。一方面，须坚持“检察一体”的原则，发展完善“上下一体、内部协调、横向协作、整体统筹”的检察工作运行机制，充分挖掘和释放检察制度优势，节省法律监督成本，增强法律监督整体效能。另一方面，须紧紧扣住和高度聚焦“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的改革要旨，建立一套权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织体系，主任检察官办公室、独任检察官的权力清单、责任清单、负面清单及其程序控制与考核评价，形成“谁办案谁决定谁追究”、承担错案责任终身追究制与“检察一体”矛盾协调平衡的解构机制。因此，须对《人民检察院组织法》第３４条规定的内容作精准理解，建立从检察长、副检察长、检委会委员到主任检察官办公室、主办检察官等各种岗位界定清晰的权力清单，让权力范围由岗位决定而不是由具体案件决定，特别重大复杂疑难案件可以选择岗位，但不能跨岗位行使权力。检察官需对自己权限内的案件决策承担责任，检察长和检察委员会虽有权改变办案检察官的决策，但若案件决策由检察长或检察委员会作出，则由作出决定者承担相应的责任。这些成熟的制度安排既为检察机构内部的层级指令与服从关系设定了界限，又确保决策权的行使受到承担案件责任的约束。
二是，坚持管辖法定主义，完善指定管辖与属地管辖冲突平衡的调解机制。一方面，检察机关指定管辖制度是对属地管辖一般性原则的补充，在检察工作中发挥着合理分配办案力量、破除办案阻力、统筹检察职能有效履行等功效。但是，实践中存在一种倾向，即习惯于将指定管辖作为管辖疑难复杂问题的简单化处理路径，从而造成实务中指定管辖滥用与误用时有发生等问题。为回应这一实践困境，避免以指定管辖为主导的情形，防止偏差对行政检察官办案责任制的不当扰动，须坚持属地管辖的一般性原则，对需指定管辖的相关特殊案件设立甄别辨析的门槛，规范指定管辖适用条件。另一方面，近年来最高法陆续开展了行政案件的级别管辖和集中管辖的试点工作，对基层法院管辖的一审行政案件实行集中管辖。根据检察机关监督同级别审判机关的检察原则，行政检察近年来也呈现出集中管辖态势，这种管辖变动虽然促进了检察资源优势整合，推动检察工作案件化办理，削弱了行政辖区不当因素对检察权的干扰，但也造成基层检察院行政案件分配不均匀，人财物不适配等新问题。为此须在横向上强化检察一体化机制，完善同级检察院间协调联动、互相配合，释放减轻集中管辖所在地检察机关办案压力。纵向方面则须注重对复合型专业型办案组织的优化配置与行政检察官的淬炼选调，建立适应行政审判管辖方式变化对行政检察人员专业化办案团队的调配。
三是，规范检察长指挥权。检察长和检委会等主体不能违反法定主义原则，防止检察长审核指令权过度扩张，充分授权一线办案组织和检察官办案。优化检察委员会运行模式，完善检委会审议决定案件的范围，增强检委会委员审议案件的司法亲历性。
（三）赋权视角：优化行政检察职权配置
从内设机构改革层面看，在传统的检察权运行中，存在“倾向对刑事犯罪重点追诉指控的职能，轻视对于公民权利和社会利益的保护职能服务职能”，这种“重打击、轻保护、弱服务”的趋势不仅反映了特定历史背景和发展阶段的检察工作短板，同时暴露了检察权运行体系在平衡惩治犯罪与保护人权方面呈现不协调、不匹配的状态。在行政检察监督职能类型化方面，对行政违法行为监督作为行政检察中具有显著主动性特质的诉讼监督职能，其不仅是与社会接轨最为紧密的检察业务，而且也是司法效益产生速率最快和效果最突出的领域，在确保法律监督职权的有效性和透明性方面发挥着其独特的程序价值和功效作用。
从办案检察官职权配置层面看，行政检察官具有“司法性”的属性。其中，行政检察官作为司法官的性质决定了其应当具有依法办案的相对独立性，排除外界的干扰，行政检察机构执行上级命令，体现“上下一体”的特征。这就决定了检察官既不具有完全的独立性，也不能完全服从，而是具有相对独立的地位。日益复杂的司法挑战、错节丛生的法律关系和细微的事实认定，对行政检察官的政治能力、专业技能、办案经验以及社会洞察力提出了更高的要求。因此，行政检察官必须选取更加专业化、职业化、精英化的发展路径，以适应社会发展的动态需求和检察监督办案需求。然而，现行检察官职权配置方面存在的先天不足是，检察官的职责、权利、义务被统括化，检察官的“基准权力清单”制度缺失，因而司法实践中常见检察官过度依赖领导意见，导致其在个案中独立判断能力受损〔１７〕６４－７１。
因此，须建立检察官的“基准权力清单”制度。所谓检察官的基准权力是指具有与“四等十二级”职务等级之第四个职务等次的检察官（一级、二级、三级、四级、五级）资格的所具有依法独立行使办案的权力，可授予多项权力。具体径路是：建立与检察组织综合配套改革相匹配的检察官基准权力清单体系，可按照由低级至高级的“四等十二级”单独职务赋权，形成明确清晰的权力清单体系，即：“检察官的基准权力＋职务等级的权重＋所属层级司法机构的管辖权权重”，由此构成检察官的权力清单体系〔１８〕８０。对行政检察官的办案职权进行合理划分和科学配置，将具备司法性特征的办案职权配置给检察官，将具有行政性特征的办案职权配置给检察长、副检察长或检察委员会，将办案职权下放至办案行政检察官手中，在“上下一体”与“相对独立”中寻求合理平衡，尤其须建立行政检察官基准权力清单体系，以此激励约束行政检察官依法履行职责。这有利于促使行政检察官深入研究业务，投入更多时间和精力思考案件办理的正当性、合法性，确保办案质量，努力提高自身的专业水平和办案技巧，从而有效推动行政检察队伍的专业化、规范化建设。
（四）运权维度：正确有效行使调查核实权
从调查核实权的维度看，检察机关在行政检察过程中行使调查权具有法定性。《人民检察院组织法》规定“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”（第２１条）。“调查”，是行政监察监督的实体性权力与程序性权力有机结合的典型形态。其承载着行政检察权运行上的确定提请抗诉、提出抗诉，发出检察建议亦或是否启动对司法人员渎职侵权犯罪行为的刑事侦查程序等职权分类运行之联结，亦是行政检察的依法有序运行的基点。
正如“无调查权亦无发言权”“无调查程序亦无保证行政监察权依法有序运行”。检察机关开展法律监督工作，依法履行行政检察监督职责的前提是查明案件事实，开展调查核实工作是查明案件事实的基础，调查核实是检察机关正确、有效行使法律监督职权的必要措施，亦是检察机关履行法律监督职责的必要手段〔１９〕７３－７４。调查核实权是检察机关开展检察工作的基准性权力，检察机关在行政非诉讼执行、行政违法行为等监督活动中对行政机关或司法机关违法行为提出纠正意见、检察建议或者提出抗诉、起诉，同样需要以调查核实相关违法事实为前提，注重发挥检察机关调查核实权的功能作用，对正确、有效行使发挥法律监督职能具有积极的保障作用〔２０〕。理论界与实务界都追求的行政检察效能的最高境界是通过规范的调查权与严密的调查程序运行，以全面准确搜集行政裁判、执行和非诉讼行政执行裁定违法的证据，认定其对国家、社会及行政相对人权益的实际损害及其程度，实现由行政审判活动违法、行政违法之客观真实向法律真实转化之契合，行政检察监督之制度效用的最大化体现。那种以调查权行使影响法院的既判力的说法不仅是偏颇的，而且行政检察之调查所获取的证据证明法院裁判、执行裁定、非诉讼执行裁定的正确使之得以维护，而错误判决裁定与错误执行才得以纠正的关键。
五、结语
相较于传统的“以诉的方式”监督为依托的法律监督，新时代行政检察监督客体类型化逐渐完善，丰富了新时代检察之制度，扩充了检察权之内容，以立法和法律实践的方式展现检察机关行政检察监督的重要作用，凸显检察机关法律监督的定位。检察监督并不是“全能监督”，行政检察权、行政审判权与行政权各自展现出独特的优势特性，在权力结构中互为依存与促进关系，彼此的交互作用在相互纠缠中共同构筑了一个复杂而全面的一元政治权力结构下行政权、监察权、审判权、检察权的国家权力结构体系。在新时代检察监督实践中，须清晰厘定行政检察监督对象及客体的边界，遵循行政检察程序性的特点，坚持行政检察谦抑性、有限性的原则，既充分挖掘和释放行政检察制度优势，又规范行政检察工作，避免行政检察运行偏离程序轨道，这是一方面。另一方面，建立高质量办好每一件行政检察的考核评价指标体系，推动行政检察监督内含式发展，根治行政检察预防领域可能发生的不公不严不廉的问题，以此保障和促进奋力推进行政检察工作现代化。
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本文来源于《理论探索》２０２５年第２期（总第２７２期），经作者授权转载。
中国实践智库：立足中国实践，对话中国智库。（专题统筹：秦前松）